2025年初，美国贸易政策在唐纳德·特朗普总统领导下出现显著转向，以强硬的单边主义为主要特征。这一主要由关税措施驱动的政策轨迹，已引发美国与其传统盟友之间关系的重大调整。本评论旨在分析2025年1月至5月期间这些关系的演变，聚焦于关税与贸易视角，并评估新兴模式及其对全球经济治理的影响。分析将基于事实发展和官方声明。美国旨在实现“互惠”和“美国优先”目标的新方针，已在盟国中引发了巨大不确定性和多样化反应，冲击了既有的经济伙伴关系和全球供应链。
特朗普总统2025年的关税工具箱
政策基石：“美国优先贸易政策”与《国际紧急经济权力法》
唐纳德·特朗普总统就任后，迅速恢复并扩展了其“美国优先”贸易议程。2025年1月20日发布的“美国优先贸易政策”总统备忘录，指示联邦机构评估美国贸易失衡状况并提出补救措施，包括全球补充关税以及对《美国-墨西哥-加拿大协定》(USMCA)等现有协议的审查。该备忘录清晰地表明了优先考虑国内经济利益并积极应对其所认为的不公平贸易行为的意图。
《国际紧急经济权力法》(IEEPA)成为快速实施政策的关键工具。特朗普总统表示将依赖IEEPA迅速征收关税，从而绕过依据232条款或301条款通常需进行的冗长调查程序。例如，其曾威胁征收“紧急状态下25%的关税”，并提及“已完全起草的IEEPA关税和制裁措施”。其理由常将贸易措施与国家紧急状态联系起来，例如芬太尼的非法流动问题。将关税与“非法移民和芬太尼流动”等问题明确挂钩，以及因贸易逆差宣布国家紧急状态，显示出对IEEPA的战略性运用。这种策略使得行政部门能够迅速采取贸易行动，将经济竞争或失衡定义为对国家安全的直接威胁，从而规避了传统贸易救济调查的漫长过程。此举赋予政府更大的灵活性，但也降低了贸易伙伴政策的可预测性，并为贸易关系奠定了不稳定的基础，因为“紧急状态”的理由可能宽泛且易变。
四月“互惠关税”：多层次措施
2025年4月2日，特朗普总统宣布因外国贸易行为引发国家紧急状态，并依据IEEPA授权公布了新的关税制度。这包括：自2025年4月5日起，对几乎所有美国贸易伙伴征收10%的基准“互惠关税”，意在调整不公平的国际贸易行为并平衡长期货物贸易逆差。此外，自2025年4月9日起，对与美国存在大规模贸易逆差的57个国家征收更高的个性化“互惠关税”。美国贸易代表办公室(USTR)详述的计算方法旨在确定一个能“将双边贸易逆差降至零”的关税税率。
然而，2025年4月10日，针对特定国家的“互惠关税”被暂停90天，直至7月8日或9日，以便与贸易伙伴进行谈判。据报道，超过75个国家已开始与美国对话。在此期间，10%的基准关税对这些国家仍然有效。2025年4月11日，美国海关与边境保护局(CBP)发布指南，将部分电子产品（如智能手机、笔记本电脑、电视机、半导体等）排除在基准关税和特定国家“互惠关税”之外。特朗普总统称此举为暂时移至“不同的关税篮子”，暗示未来可能通过232条款调查等方式采取进一步措施。就加拿大和墨西哥而言，先前与芬太尼/移民问题相关的IEEPA指令仍然有效，这意味着符合USMCA原产地规则的商品继续享受零关税待遇，而非合规商品则面临25%的关税（加拿大特定能源产品和钾肥为10%）。新的“互惠关税”最初并未在这些预先存在的安排下适用于加拿大和墨西哥。这种宣布广泛关税、继而实施更高特定关税、随后为谈判而暂停、并进行定向排除的快速序列操作表明，该关税结构并非意在构建稳定长期的贸易体制，而是作为一种动态工具，迫使贸易伙伴做出双边让步。90天的暂停期明确为达成协议创造了窗口期，正如与英国和中国关税调整所见。这种做法短期内最大化了美国的谈判筹码，但却加剧了全球经济的显著不确定性，并使盟友的长期投资和供应链规划复杂化。
扩大232条款调查范围
2025年4月，特朗普政府启动了针对以下产品进口的新一轮232条款调查：半导体及其下游产品（包括智能手机、电脑）；药品和原料药（APIs），包括成品药；以及加工关键矿物及其衍生产品。美国商务部就需求、国内产能、外国供应链以及外国补贴的影响等问题征求了公众意见。其中，针对加工关键矿物的调查由行政命令明确指示在180天内完成，并考虑征收关税及其他进口限制措施。
这些由商务部工业与安全局(BIS)进行的调查，旨在确定相关进口是否威胁美国国家安全，并可能导致进一步的关税或进口限制。选择半导体、药品和关键矿物进行232条款调查，反映了美国在确保对国家和经济安全至关重要的行业供应链方面的战略重点。这已超越了关于公平竞争的传统贸易关切，延伸至技术领先地位（半导体）、公共卫生韧性（药品）以及先进工业和国防投入（关键矿物）等领域。这一趋势表明，美国旨在减少对外国，特别是非盟友或竞争对手国家在这些关键商品上依赖的长期产业政策目标，可能迫使盟友调整其自身供应链战略以符合美国优先事项，否则将面临进入美国市场的限制。
美国贸易代表办公室《2025年国家贸易评估报告》
美国贸易代表办公室于2025年3月31日发布的《国家贸易评估报告》(NTE)，详细列举了美国出口商面临的外国贸易壁垒。该报告通常作为未来贸易执法行动和谈判的基础，强调了本届政府“美国优先”的原则，并指明了实现“互惠”的目标。报告中关于中国的大量篇幅以及对非关税壁垒(NTBs)的关注，预示了未来施压的领域。
欧洲：在跨大西洋贸易动荡中航行
欧洲联盟：关税、威胁与谈判的循环
欧盟面临美国可能征收的20%个性化“互惠关税”。在美国宣布“互惠关税”后，欧盟最初计划从2025年4月1日起恢复其2018年和2020年的反制措施（影响摩托车、波本威士忌、牛仔裤等商品），并计划在4月中旬前对包括农产品、饮料和工业品在内的多种美国商品实施新的一揽子反制措施。然而，随着美国于4月10日（4月9日宣布）暂停对特定国家的关税90天，欧盟也暂停了其报复措施，以便进行谈判。但欧盟出口仍需面对美国10%的基准关税。
欧盟官员一方面强调对谈判持开放态度，另一方面也表示已做好行动准备。欧盟的应对策略包括运用其反胁迫工具(Anti-CoercionInstrument)，以及加强单一市场和伙伴关系。谈判焦点包括非关税壁垒，欧盟官员指出相关谈判将复杂且耗时。经济影响评估显示，美国关税对欧盟GDP的影响虽有限但仍为负面（约-0.2%），其中爱尔兰受影响较大（GDP减少0.6%）。2025年第一季度，美国从欧盟的进口有所增加，部分原因可能是进口商在预期未来成本上升前进货。欧盟的应对策略——以暂停报复呼应美国的暂停措施——显示出其倾向于通过谈判解决问题而非立即升级冲突，尽管已准备好反制措施。这反映了一种战略考量，即在当前地缘政治不确定性背景下，与主要安全和经济伙伴发生全面关税战将是两败俱伤的。
英国：寻求“特殊”安排
自2025年4月5日起，英国受到美国10%基准关税的影响。此前，美国已于3月12日对钢铝及其衍生品征收25%关税，并于4月3日对乘用车征收25%关税。与欧盟不同，由首相基尔·斯塔默领导的英国政府最初未宣布报复性关税，而是采取“冷静、务实的方式”，寻求达成一项“经济繁荣协议”(EPD)。英国官员对此表示失望，但强调将继续对话。
2025年5月8日，美英宣布就EPD达成总体条款。主要内容包括：美国同意将每年首批10万辆英国进口汽车的关税从25%降至10%；美国将就钢铝产品的232条款关税与英国谈判替代安排，可能将其归零，条件是英国满足供应链安全要求；英国则将取消或降低对部分美国牛肉和乙醇的关税。此EPD不具约束力，需进一步谈判以正式化，且其他英国商品仍需缴纳10%的基准关税。英国未立即威胁报复并积极寻求双边协议的策略，反映其意图将自身与欧盟区别对待，并利用“特殊关系”的叙事。这种做法旨在为关键产业（汽车、钢铁）争取特定让步，而非卷入更广泛的关税争端，这可被视为英国在脱欧后地位下的一种务实调整。
印太盟友：关系重校
日本：关税压力下的“国家危机”
日本最初面临美国24%的个性化“互惠关税”威胁，后被暂停90天，期间适用10%的基准关税。此外，美国对汽车、钢铁和铝征收的25%关税也对日本主要出口产品构成冲击。首相石破茂称此局势为“国家危机”，出口导向型产业，特别是中小企业和汽车行业，对此高度担忧。日本企业预计利润率将下降，供应链将受干扰，出口将减少。
日本政府的回应表现为“克制和务实”，重点在于谈判和国内支持措施，如向中小企业提供财政援助和汽油补贴。日本缺乏对美采取大规模报复的经济实力，并预期美国将加大对其分摊防卫费用的压力。日本企业正在重新评估供应链，考虑提高产品价格，一些大型企业则在研究自动化或将生产迁回国内。2025年第一季度贸易数据显示日本整体出口（按当前美元计价，OECD数据）增长3.7%，但4月份具体数据显示对美出口同比下降1.8%。日本“克制和务实”的反应以及对国内缓解措施的侧重，凸显了其在此背景下与美国贸易关系的不对称性。由于缺乏有效的报复筹码，日本被迫承担部分成本，寻求谈判解决方案，同时推动国内产业调整。
韩国：应对选举与关税期限的双重挑战
韩国面临美国可能征收的25%个性化“互惠关税”，该关税后被暂停90天，期间适用10%的基准关税。美国对汽车、钢铁和铝的关税也对韩国产生影响。韩国迅速启动谈判，旨在降低关税税率并最大限度减少对其企业的影响。官员表示没有立即的报复计划。政府声明不会在6月总统选举前仓促达成协议，尽管美国官员暗示希望更快达成框架协议。
2025年4月出口数据显示，经工作日调整后的出货量下滑0.7%，其中汽车出口下降3.8%，对美出口下降6.8%，这表明美国关税已造成实质性影响。2025年第一季度商品出口（按当前美元计价，OECD数据）下降4.3%。韩国的处境因即将到来的总统选举而复杂化，这为贸易谈判增添了政治敏感性。出口数据下滑，特别是对美出口和汽车等关键领域的数据，显示出切实的经济压力。政府在不仓促达成协议方面的谨慎立场，表明其试图在经济需要与国内政治考量之间取得平衡。
澳大利亚：表达关切并依赖自由贸易协定
自2025年4月5日起，澳大利亚大部分商品出口至美国需缴纳10%的基准关税。此外，美国对钢铁、铝和汽车征收的25%关税亦适用于澳大利亚。澳大利亚政府（外交贸易部）和商界对此表示深切关注和失望，强调这将损害出口商利益并增加美国消费者成本。他们敦促采取审慎回应，不建议采取报复性关税，并强调美澳同盟及《澳美自由贸易协定》(AUSFTA)的重要性，依据该协定，美国对澳出口商品享受零关税待遇。
澳大利亚正努力分析影响，并倡导维护开放贸易。其重点是通过接触寻求豁免，并利用现有自贸协定框架。澳大利亚的反应以强烈关切但避免报复为特征，凸显其依赖与美国的紧密安全同盟及现有AUSFTA作为主要申诉渠道。通过强调美国在AUSFTA下获得的利益，澳大利亚含蓄地指出了其期望获得的回报对等原则。然而，尽管存在自由贸易协定，美国仍以“国家紧急状态”为由征收新关税，这表明自由贸易协定保护澳大利亚免受美国更广泛贸易保护主义措施影响的能力可能正在减弱。
更广泛的印太伙伴：涟漪与应对
东盟：多元化与区域韧性应对不同冲击
东盟国家面临美国征收的从10%基准税率到针对特定商品或国家（如越南部分商品税率高达46-49%）的大幅提高的关税。受影响的关键行业包括电子、汽车、钢铁和铝，主要出口国如越南、马来西亚、泰国和印度尼西亚均感受到压力。东盟企业的应对措施包括：通过在东盟内部转移生产（利用自由贸易协定）、开拓欧洲、中东乃至东盟内部等新出口市场，以及部分情况下在美国投资设厂来实现供应链多元化；加强区域内国家合作，以统一立场进行贸易谈判，提升区域经济一体化水平，例如2025年5月20日东盟经济部长与日本经济产业省举行的特别磋商会议，讨论了在全球不确定性背景下增强供应链韧性和营造有利贸易环境的问题；并利用电子商务和数字平台减轻传统贸易壁垒的影响。
国际货币基金组织(IMF)已将东盟2025年的增长预测从4.8%下调至4.1%，原因在于贸易紧张局势和美国关税的影响。美国对东盟国家不同程度但均显著的关税冲击，正加速该区域本已因先前中美贸易摩擦和疫情干扰而启动的供应链重组。企业正积极寻求替代方案，以减少对单一出口市场或生产中心的依赖。更深层次看，美国的行动可能无意中促进了东盟内部更大的经济凝聚力，并增强了其集体谈判地位。
印度：以战略意图寻求双边贸易协定
印度面临美国可能征收的26%个性化“互惠关税”，后被暂停并代之以10%的基准关税。特朗普总统此前曾称印度为“关税之王”。印度商业部正积极参与谈判以争取豁免，并寻求与美国达成一项全面的双边贸易协定(BTA)，目标是在2025年秋季前完成。据报道，作为谈判的一部分，印度已提议在特定配额内降低对部分美国商品（如钢铁、汽车零部件、药品）的关税。
美国关税可能影响融入全球供应链的印度公司（如汽车零部件供应商），并可能促使外国直接投资(FDI)发生转移。美国是印度药品、信息技术产品、钻石等商品的关键市场。印度的策略包括外交接触、提出互惠让步，以及重点加强供应链韧性，特别是在半导体等战略领域。美印“信任倡议”(TRUSTinitiative)旨在构建可信赖的供应链。IMF指出，贸易紧张加剧可能使印度2025年经济增长率从6.5%降至6.2%，但预计印度仍将保持强劲增长。印度迅速寻求达成BTA并主动提出关税减让，这既是为了减轻美国关税的直接冲击，也是为了提升其与美国的整体战略伙伴关系。
太平洋岛国：脆弱经济体的担忧
太平洋岛屿论坛(PIF)领导人对美国关税对其小型脆弱经济体的冲击表示担忧。具体提及的美国“互惠关税”包括对瓦努阿图征收23%、瑙鲁30%、斐济32%的关税。这些国家强调，此类关税加之气候援助冻结等问题，对其发展和韧性造成了不成比例的影响。它们主要的申诉途径是通过PIF进行集体倡导，并向较大伙伴国呼吁。对这些经济规模极小、对美国贸易逆差影响微乎其微的太平洋小岛国征收高额关税，显示出美国关税政策在应用上可能缺乏细致考量。对这些本已面临气候变化和经济多元化有限等挑战的小岛屿发展中国家(SIDS)而言，此类关税可能产生严重的相对影响。
比较洞察与新兴模式
盟友反应各异：谈判、多元化与有限报复
美国盟友的反应呈现多样化：英国寻求并达成了特定经济繁荣协议(EPD)的条款，印度则积极谈判双边贸易协定(BTA)。欧盟、日本和韩国则在美国暂停征收特定关税后，多采取谨慎谈判或磋商的方式，暂未立即实施报复，但保留了反制措施。澳大利亚则强调其自由贸易协定和同盟关系。东盟国家则显示出加强区域合作和供应链多元化的迹象。多数盟友鉴于90天的谈判窗口期和经济利害关系，大多推迟了直接的大规模报复行动，倾向于谈判。
经济国策、联盟凝聚力与信任赤字
特朗普总统的关税政策是经济国策(economicstatecraft)的清晰体现，即运用经济工具（关税）以达成地缘政治和国内经济目标。然而，这些措施的单边性和不可预测性可能侵蚀联盟的凝聚力。学术文献表明，外部威胁虽可增强联盟，但内部争端，特别是来自主导盟友的经济压力，会使联盟关系紧张。当前美国的做法可能被部分盟友视为胁迫，从而损害对美国维护基于规则秩序承诺的信任。霸权稳定理论认为主导大国能提供自由贸易等全球公共产品；而美国当前行动似乎优先考虑单边优势，对该理论构成挑战。美国暂停广泛关税以便进行双边或诸边谈判的策略，类似于“轴辐式”谈判模式，美国作为中心向单个盟友或小团体施压。这种模式虽能为美国带来快速、量身定制的让步（如可能与英国、印度达成的协议），但本质上削弱了盟友（如G7、OECD）的集体谈判能力，并可能导致全球贸易体系进一步碎片化。
全球经济影响：不确定性、增长放缓与外国直接投资(FDI)转向
国际机构（IMF、OECD、UNCTAD）预测，贸易紧张局势加剧和关税措施将对全球GDP和贸易量产生负面影响。彼得森国际经济研究所(PIIE)估计，关税将为美国带来可观收入，但同时也会导致美国GDP、投资和就业下降，尤其是在遭受报复的情况下。税收基金会(TaxFoundation)也预测美国GDP将下降，美国家庭税负将大幅增加。
2025年第一季度数据显示出一些预期效应：美国3月份进口急剧上升，部分原因是进口商赶在关税提高前加快装运。OECD的GDP增长在2025年第一季度放缓，其中美国进口激增被认为是拖累美国GDP增长的因素之一。FDI趋势变得更为谨慎。尽管美国在2024年仍是首要FDI目的地，但地缘政治紧张加剧和限制性监管环境已成为投资者对2025年的主要担忧。贸易政策不确定性达到历史高位，可能导致投资决策延迟。特朗普政府一方面旨在通过“投资加速器”促进盟友伙伴的投资，另一方面也限制某些对外投资。广泛的关税（增加消费者和生产者的进口商品成本）与高度的政策不确定性相结合，为滞胀压力——经济增长放缓伴随通货膨胀加剧——创造了有利条件。这种“投资寒流”可能进一步抑制增长，形成负面反馈循环。
结论
自2025年1月以来，唐纳德·特朗普总统以关税为核心的贸易政策，显著改变了美国与其盟友的关系，给既有的经济伙伴关系带来了显著的摩擦和不确定性。通过单边关税追求“互惠”的做法，已迫使盟友们进行紧急谈判，重新评估供应链，并在某些情况下考虑采取防御措施。
尽管这种做法可能在短期内带来一些让步或贸易流向的改变，但其在增强美国经济及其联盟关系方面的长期效力值得怀疑。重双边协议轻多边框架，加之关税征收与暂停的不可预测性，有损于构成持久联盟和可预测全球贸易体系基石的信任与稳定。
此种关税驱动战略的可持续性，将取决于其为美国带来的实际经济利益，能否抵消盟友关系紧张和潜在全球经济放缓的代价。一个关键的考验在于，谈判达成的结果能否真正以互利的方式重新平衡贸易，抑或将导致一个更加碎片化和充满争议的国际经济秩序。国际社会普遍期望主要国家通过平等和建设性的对话来处理分歧，而非对抗。
贸易政策本质上是动态变化的。本分析反映的是截至2025年5月中旬的事态发展。未来的行政措施、立法变化或国际反应，均可能进一步重塑美国与其盟友的贸易关系格局。
来源：《共和国足迹》编辑委员会提供
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