张德勇/文(中国社会科学院财经战略研究院)
2015年中央经济工作会议将去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务列为2016年经济工作的五大任务。其中，积极稳妥化解产能过剩居五大任务之首。
屡治屡现的产能过剩
产能过剩不是中国经济近期才出现的问题。自改革开放以来，在经济周期性波动的影响下，产能过剩问题时不时会浮上台面。从上世纪90年代至今，中国主要发生了三次较大的产能过剩：第一次是1998—2001年；第二次是2003—2006年；第三次是2009年至今。这三次产能过剩，都与一系列的经济刺激政策有很大关系，而这些经济刺激政策，又往往与特定事件出现所导致的经济增速明显下滑密切关联。1997年亚洲金融危机、2003年“非典”、2008年国际金融危机，都相当程度上拖累了当时的经济增速。按照惯常的调控思路，当经济增速超预期下滑时，加大投资力度，集中上一批大项目，常常成为不二的选择。这固然有助于短期内将中国经济带出低谷，但产能过剩问题随后浮现。
为抑制产能过剩，中央在不同时期都出台不少相应的“通知”、“决定”、“意见”等行政性文件。然而，放眼回望，每次调整，虽然在当时遏制了产能的过快扩张，但随着发展经济、促进经济增长的需要，一些行业的产能却不断上新台阶，陷入了过剩—调控—缓解—再过剩的怪圈。以历次治理重点的钢铁行业来讲，经过2002年、2005年、2009年、2010年和2013年若干轮的抑制产能的宏观调控，钢铁总产量却从2002年的2.5亿吨上涨到了10亿吨。客观而言，产能扩张，有经济发展的正常需要，但现实情况是，一些行业产能的急剧扩张，已超过市场的有效需求，造成经济效益低下，反而拖累了整个经济发展。据有关方面统计，当前去产能首当其冲的八大行业，即钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属，截至2015年12月初，几大行业的生产价格指数（PPI）已连续40多个月呈负增长状态，这几大行业对整个工业PPI下降的贡献占70%~80%，亏损面达80%。可见，产能过剩算得上中国经济中的老大难问题。
中国式产能过剩的形成机理
当前的产能过剩，既有市场经济下的经济周期因素，也有中国经济发展过程中的结构性因素，还有具有中国特色的体制性问题。这三项因素叠加，形成了中国式产能过剩的逻辑。
第一，经济的周期性波动导致有效需求不足，是市场经济的一般规律。市场经济虽然可以调动市场主体的积极性，激发市场活力，但每个市场主体的趋利行为很容易产生投资的盲目性，导致资源错配。当市场无法依靠自身机制进行有效调节时，就会造成产能过剩。2008年爆发的国际金融危机，中国内需与外需市场都大幅萎缩。尽管出台了以“四万亿”为标志的宏观经济刺激政策，但时至今日，受全球大多数经济体仍然萎靡不振的拖累，中国经济增速连年下滑，面临不小的下行风险压力。基于当时“乐观”预期而形成的产能，在有效需求不足下一下子就突显出过剩来。这种周期性产能过剩，不独发生在中国，也发生在市场经济发达的西方国家。对于这个问题，所有实行市场经济的国家目前还都拿不出有效解决的“灵丹妙药”。
第二，处于全球产业价值链的中低端，决定了中国一些产业产能具有结构性过剩的性质。尽管近几年以高铁、核电为代表的某些产业依靠高技术开始走向世界，但多数产业，在全球产业价值链中多处于中低端的位置。这种态势，决定了一些产业虽然总体上产能过剩，但细分来看，却与产业当中的高端产品产能缺失或不足相伴存在。还以钢铁产业为例，总体上过剩，而为现代制造业所需要的特种钢、异型钢或高端钢却需要大量进口。由此，一方面是产能过剩集中在不具高附加值的中低端产品上，重复投资建设，造成结构性产能过剩，另一方面高端产品的技术瓶颈未能突破，只能依靠价格优势参与全球市场竞争。
第三，体制性因素是造成中国式产能过剩的主要原因。回顾过去出现的产能过剩，不难发现，政府鼓励发展的产业，往往经过一段时期后就很容易出现产能过剩。例如，“九五”时期的产业规划提出要振兴发展，煤炭、钢铁、汽车、建材等产业，但到了“十五”时期，这些行业都出现了不同程度的产能过剩；2013年国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》所涉及的产能过剩行业，几乎都在2009年要振兴的范围之内。应该承认，产业政策作为政府调控宏观经济布局的工具，在促进产业结构优化与升级、带动整个经济发展方面确实起到了积极作用，但产业政策落实到地方，各级政府出于发展地方经济并在GDP竞赛中尽可能排名向前的考虑，不仅提供税收优惠、财政补贴，还以较低的土地价格、水价、电价，放松环保、生产安全标准等方式，吸引投资。其结果是，政府以各种优惠措施，大大降低了企业的生产经营成本，扭曲了市场中的产品定价系统，使企业的产品价格不能真实反映其生产经营成，一定程度上造成企业获得较可观的利润，从而诱发过度投资并演变成为产能过剩。
化解产能过剩要对症下药
根据中央经济工作会议精神，积极稳妥地化解产能过剩，将是当前及今后一段时期经济工作的核心任务之一。总的原则是，在市场机制对资源配置起决定性作用的前提下，充分发挥好政府的引导作用，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。
首先，以扩大内外需求来纾解周期性产能过剩。周期性产能过剩主要来源于有效需求不足，为此，我们还是应该一如继往地在内需与外需方面精准发力，适度扩大总需求。在内需方面，与发达国家相比，中国的城乡基础设施还相对落后，面临较大的改善需求。如果将这方面的需求启动起来，能有效地部分化解诸如钢铁、水泥、建材等产业的产能过剩。同时，我们更应该眼光向外，积极参与全球经济治理，开拓国外市场，实现国际产能合作。许多新兴国家，正处于工业化和城镇化起飞初期，工业基础薄弱，基础设施落后，而中国部分产能过剩的产业，具有一定的国际竞争力，性价比较高，正是这些国家所需要的。从某种意义上说，通过国际产能合作对外输出产能，是消化中国过剩产能的重要途径。
其次，以技术创新、促进提质增效来化解结构性产能过剩。只有实现创新，产品技术含量高，迈向全球产业价值链的高端，产业才会有充分的竞争力，才不至于产生产能过剩问题。当前，高科技企业大多集中在以美国为首的发达国家。他们以领先的设计理念与制造技术占据全球产业链的高端，大的如波音、空客飞机，小的如苹果产品，我们没有看到他们出现产能过剩，甚至产能赶不上订单，并引领市场需求。中国经济进入新常态后，过去那种“人海战术式”的产业竞争策略必须让位于以坚持创新为要务，培育壮大高端制造业，提升核心竞争力，用以创新带来的高科技产品去占领市场，在化解中低端产品的产能过剩的过程中，逐步扩大高端产品的产能。最近以来，我们提出的中国制造2025、“1+X”体系以及“互联网+”经济等，都体现了这方面的努力。这种长期性的战略性布局，不仅是化解结构性产能过剩的必由之路，也是推动我们从经济大国走向经济强国的必然举措，意义尤其重大。
最后，以制度创新、发挥好政府的调控作用来解决体制性产能过剩。近期，要全面贯彻中央经济工作会议精神，按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，制定全面配套的政策体系，遵循“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能的原则，加大处置“僵尸企业”的力度；同时，也要发挥政府政策的兜底作用，构筑起良好的社会安全网，切实保障这些企业职工的合法权益在化解过剩产能过程中不会受到侵害，生活有着落，就业有出路，尽量将经济社会风险控制在最小范围。长期，要立足于市场机制，最大限度发挥市场调节的作用，实现制度创新，尽可能减少因政府不当干预而造成的资源错配。除了涉及国家安全、自然垄断、公共产品和高新技术领域，其他一般竞争性产业都应放手让市场调节，各级政府都不应再搞利用税收优惠、财政补贴、人为压低要素价格、放松环保标准、降低准入门槛等形式的产业政策，使产业政策逐渐向竞争政策转化，重心放在构建公平竞争的市场环境上。总之，短长期结合，政策要实，落地要有声，意志要坚决，常抓不懈，方能取得合意的效果。
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