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管住“超配”才能管好“干部”

shehuiguangjiao 2015-01-26 12:42:26 敬一山/文 总第265期 放大 缩小

 

近日,中组部通报了专项整治超职数配备干部进展情况:“全国超职数配备干部问题整治工作取得阶段性进展,截至目前,全国超职数配备的4万余名副处级以上领导职数中,已消化15800多名,完成近40%”。

同样一组数据,“横看成岭侧成峰”,相关部门突出的是“已消化”,民众关注更多的是“超六成待消化”。而且,即便是已消化的“阶段性成果”,过段时间会不会继续悄悄反弹,也还是未知数。因为对于“超配干部”,过去历经多轮整治,效果如何有目共睹,机构越减越肥的恶性循环始终如梦魇缠绕。

超配干部的“苦衷”

客观而言,相关部门对干部超编问题,已高度重视了很多年。以超编现象最突出的副秘书长职位为例,2009年中组部、中编办联合下发《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》,要求省市政府副秘书长的职数不得超领导班子副职职数,县级政府不设秘书长、副秘书长;2010年中组部又发文,省级、副省级、地市级在政府办公厅(室)“三定”规定中,要明确政府副秘书长具体职数,兼职政府副秘书长应占职数。

可这些政策犹如铁拳打进了棉花里,副秘书长超标的现象,依然是“割了一茬再生一茬”。指责地方官员们“官瘾”,当然是可以理解的道德判断,可在顶风超编的背后,也的确潜藏着另一个老问题,就是公务员晋升渠道的单一和狭窄。

公务员的待遇,长久以来是和职务挂钩,也就是说公务员要提升待遇、证明自身的价值,唯有华山一条道——升官。但一个地方的局长、县长之类的职数是有限的,于是对那些工龄够长,需要给个“交代”的官员,只能用“副秘书长”之类的官职,作为升迁的激励。存在虽然不意味着合理,但有时候“超编”满足的确实是一种现实需要。只要这种需求普遍存在,“顶风超编”恐怕就很难杜绝。

好在这个问题已有“制度回应”,2014年12月中央全面深化改革领导小组审议《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,如果实施,就意味着县以下公务员的工资待遇,将改变以往与职务绑定的局面,不当“官”也能通过职级晋升提高待遇。

如果说升官才能加薪,还算是可以理解的“苦衷”,那“能升不能降”则是一种现实存在、但不能接受的“苦衷”。不少地方超编的副职官员,都是从实权岗位退下,但又不能“泯然众人”,还是要给个“干部”身份以维持面子和待遇。官员有升有降本该是常态,可当“只升不降”成为潜规则,2014年江西省委原常委、秘书长赵智勇被连降7级,成为科员的时候,就成为天大的“新闻”。

在这种反常的“官场文化”之下,干部只能像“滚雪球”一样,越滚越多。官员“能升不能降”和公务员“只进不出”一样,也亟待制度层面的纠偏。

打不破的“饭碗”

如果说普通公务员是“铁饭碗”的话,那官员显然可以用“金饭碗”为喻。正如前文所述,“金饭碗”太多的一个重要背景,是“铁饭碗”太多。每年公务员考试期间,蔚为壮观的“公考”大军,都会引来目光复杂的围观。

即便在反腐发力、灰色收入据闻受到极大挤压的现实下,2014年“公考”报名人数仍未有明显减少。其原因之一,就在于公务员给人一种绝对安全感。多少年来人们已经习惯,无论是谁,只要一入“公”门,终身就不必为失业和各种保障的问题犯愁。

关于公务员的超稳定现实,例子比比皆是。2014年安徽省出台《关于服务民营经济发展的若干意见》,规定公务员可以保留公职身份“下海”创业,并可一次性发完三年的工资;如果三年内创业失败,还可以返回单位按原职级安排工作。

如果这样的事发生于上世纪,在市场经济还未发展、人们观念还普遍落后的环境下,大概可以理解。在今天这样一个时代,还要给公务员这等“VIP待遇”,岂非咄咄怪事?说明这几十年来,在社会和市场早就发生天翻地覆的变化,官场的用人机制却远远滞后。

邓小平曾说过:制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。同样,公务员“只进不出”、官员“能升不能降”的问题,没有制度性的解决方案,就很难指望官员靠个体的道德觉悟,放弃可能或已经拥有的公务员乃至干部身份。

制度性的解决方向,其实很多地方早有尝试,就是公务员聘任制。2014年浙江义乌市30万年薪,招聘“高管”公务员,就曾引起广泛关注。原本公平竞争、依岗定薪,都是市场正常行为,公务员领域能“与时俱进”,舆论应该鼓掌才对,可质疑的声浪一度盖过肯定的声音。

因为聘任制这种“好经”,在现实中似乎也被念歪了。2014年曾有报道,深圳4万多名公务员中,聘任制公务员占比近10%。然而在首聘3年期满后,竟无一人解聘!无论当地摆出千百种理由解释,这种“零解聘”的事实,都显得极不正常。如果聘任制从一开始就变成“终身聘任制”,那改革除了换个名头,意义何在呢?

问题似乎进入死循环,改革要从制度上做根本扭转,但制度又要靠人来执行,如果人不改变,制度再完美,现实中也有可能被各种“软抵制”。当然,这绝非意味着人比制度更重要,而是提醒,不是脱离了人来考虑制度。最起码,一个让人“自己革自己命”的制度,是绝对难以实现预期目标的。

要从“事后问责”转向程序约束

对于“官满为患”的现象,这些年其实早已引起很多人大代表的关注,其中包括全国人大法律委员会副主任委员、中央纪委原副书记刘锡荣。刘锡荣曾直言不讳指出,有些地方乱设机构,乱定级别,领导职数和公务员人数超标,“这两乱两超给买官卖官留下无尽空间。”

这些人大代表开出的“药方”,是制定《编制法》。关于编制问题,《公务员法》只有较为笼统的规定:“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例,设置本机关公务员的具体职位,并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”

除此之外,当然还有一些行政法规约束,但总体而言,地方的自由裁量权较大,尤其是程序约束力量太小。比如,2007年国务院颁布《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,这是新中国成立以来的第一部规范地方机构编制管理的行政法规,填补了这方面的法制空白。

但这确实只能称作“有限的进步”,当时就有专家指出,《条例》的最大缺憾是未能实现“编制实名制”——把地方政府的所有机构和编制全部上网,一个编制对应一个职位,一个职位对应一个人,甚至通过网络把具体的职位、姓名公开化,以此实行全社会的监督。

因为缺乏外在监督,行政法规的约束力又有限,最终成效如何,2014年被发现的4万余名超配干部就是最好“答案”。

所以,具体到人的“编制实名制”,在现实中是否可行,当然还可以探讨,但这建议最值得借鉴的地方,是“异体监督”。无论是编制的确定也好,上文提及的聘任制也罢,要想确保良好初衷的实现,最开始的制度设计中,就要引入相对独立的监督力量。

一个地方政府要设立新的官员编制,不能自己说了算,甚至也不能上一级政府点头就行,应该有一个类似于听证会一样的程序,唯有经公开程序论证,方可设立新岗。与严格设立编制相应的,当然是要严肃处理违规现象。非经正常程序设立的新编制,一旦发现,就要有明确的法律惩戒。

过去超配干部的乱象,其实首先是编制的乱象,如果不是在灰色空间乱设编制,生米做成了熟饭,“干部”岂不都成了“黑户”?工资待遇都无法经正大光明的渠道发放。所以跟在“干部”后面疲于奔命注定只能治标,治本的办法,还是先管好编制。

《编制法》呼吁多年,十一届全国人大五次会议期间,曾有61位代表提出相关议案。当时全国人大内司委认为,代表提出的制定机构编制法的议案非常重要,建议国务院有关部门结合行政管理体制改革的要求,抓紧研究起草机构编制法草案。

转眼又是几年过去,但愿这样一个众所期待的法律,别让人等太久。

 

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