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依法治国是大国崛起的必要前提

liaowangzhisheng 2014-11-12 20:20:10 总第258期 放大 缩小

刘俊海/文

(中国人民大学法学院教授)

中共十八届四中全会通过的《决定》在中共党史和新中国历史上,第一次针对全面推进法治中国建设进行了全面谋篇布局,指明了治国理政的法治化方向,描绘了法治中国的宏伟蓝图,做出了顶层制度设计,确定了建设法治中国的路线图与时间表,是中国进入现代化时期走向法治国家的指南针。

《决定》开门见山,直面问题,方向明确,思想深邃,措施得力,言简意赅,字字珠玑,值得全社会深入学习,入脑入心。

法治国家是中国梦的核心组成

何谓法治国家?法治国家是尊崇法律、信仰法律、以法律为王、以法律为最高治理权威的国家。法治国家是人人自觉信仰与敬畏法律、人人自觉遵循法律准则、人人以遵法守法护法为荣的国家。法治国家就是立法科学、执法规范、司法公正的国家。法治国家崇尚平等、自由、创新、民主、人权、诚信、公平、公正、公益、多赢等核心价值观。在法治国家,每个社会成员的权利都能享受充分尊重与保护,每个社会成员都自觉尊重他人的权利与自由,并自觉维护和增进社会公益。

法治国家既是一种先进的法律理念,也是一套科学的制度设计,更是一场自觉的社会实践。因此,法治国家不同于以领导个人意志作为最高治理权威的人治国家。“法治国家”与“法制国家”虽有一字之差,却有天壤之别。二者的本质区别不在于法律条文数量之多寡,而在于法律制度之善恶、以及良法美制能否落地生根。法律之善恶的甄别标准又在于,其是否真正保护人民核心利益,是否真正反映人民内心意志,是否真正得到人民衷心拥护。因此,注重善法治理的“法治国家”不同于法律多如牛毛的“法制国家”。

科学立法是构建法治国家的

前提

立法不公是最大的不公正,立法不公的危害甚于司法不公。《决定》对如何实现科学立法指明了方向。《决定》提出,建设中国特色社会主义法制体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。要深入推进科学立法、民主立法。

为推进法治中国建设,必须强调法律规范的公平公正。公平公正是法律的灵魂,是法律的生命线。建议立法机关按照公平与效率兼顾、更加注重公平公正的法治思维,指导各项立法工作。

所有法律、行政法规和行政规章不管是行政法,还是民法、商法、经济法、刑法,都应接受公平价值的约束和指引,不得与之相冲突。笔者建议:立法机关对现行立法文件中有悖于公平价值的条款,进行一次彻底清理,该废止的,坚决废止。对于广大人民群众反映强烈的、限制和妨碍人民群众切身利益的恶法条款尤其应当抓紧修改。

要建立健全民主立法、科学立法、透明立法、统筹立法的决策机制,预防部门利益以“国家利益”或“社会公共利益”的名义进入立法文件的跑马圈地现象,鼓励专家立法与社会立法。

鉴于目前立法文件出处烦杂,笔者建议,完善立法文件备案与审查制度,维护全国法制统一,扭转立法文件备案审查工作备而不查的现象。鉴于国家与企业的创新活动日新月异、而立法又往往滞后于改革步伐的现象,改革创新与法治建设必须同步推进。建议进一步研究法律与政策、改革之间的互动关系,扭转立法与改革“两张皮”现象,努力实现改革决策与立法决策的统一,中共政策意志与国家的法律意志之间的无缝对接,提高立法的前瞻性、科学性、透明度、可操作性、可诉性与可裁性,切实扭转法律过于简单模糊,致使“草色遥看近却无”的现象。

要提高立法质量,必须树立发展与规范并举、公平与效率兼顾、创新与创业并举的主流价值观。长期以来,一些部门和地方受传统发展观的影响,在实践工作中存在着“重发展、轻规范”、“先发展、后规范”、“只发展、不规范”的思维定势。在房地产、证券等市场中产生欺诈消费者和投资者的违法现象绝非偶然。发展是目标,创新是抓手,规范是前提,法治是基础,诚信是关键。发展中的问题既要通过发展去解决,更要通过法治手段去解决。传统发展观认为,效率优先、兼顾公平;或者,在初次分配阶段强调效率,在二次分配阶段强调公平。长期以来,一些部门和地方在公共政策的选择上往往流露着对效率的偏爱以及对公平的漠视。结果是,广大弱势市场主体利益受损,强势市场主体信誉受损,诚实守信的主流价值观受到污染,公平公正的市场秩序遭到破坏,多赢共享的效率目标也很难实现。

因此,在制定政策与法律时,应当通过民主、科学、透明的决策方式优选公平与效率两全的方案。公平培育效率,效率成全公平。没有公平,就没有效率。如果义利实难两全,应以公平价值优先。同理,只讲创新、不讲诚信的立法理念也会走进死胡同。法律只有插上诚信的金色翅膀,市场创新才能飞得更高、更远。

法律是有温度的

立法者要让普通人民群众尤其是弱势群体感受到法律的温暖。向弱势群体(包括残疾人、老年人、少年儿童、消费者、投资者、劳动者等)适度倾斜是现代法治文明的理性选择。

首先,该原则贯彻和捍卫了平等原则。立法中的法律平等、形式平等、抽象平等往往被代之以现实不平等、实质不平等、具体不平等。要恢复强弱之间的平等地位,必须把实践中已向强者倾斜的天平回归平等原位。

其次,适度倾斜原则是以人为本、维护社会公共利益的必然要求。法治社会以人为本、以民为本。此处的“人”和“民”既包括抽象意义、整体意义与宏观意义上的人民,更包括具体意义、个体意义与微观意义上的人民。而微观意义上的人民很容易成为弱势群体。司法机关既要为整体意义上的人民服务,也要为个体意义上的人民服务。

其三,适度倾斜原则是维护社会公共利益的要求。积万家之私乃成天下之公。量大面广的弱势群体权益既有私权和个体利益的特点,还有社会权和社会公共利益的特点。他们仅靠一己之力很难维护自身合法权益,不得不求助于国家公权力和社会力量。

因此,国家向弱者适度倾斜就是维护社会公共利益和社会稳定。向弱者适度倾斜主要是指法律和政策的制定要体现出对广大人民群众尤其是弱势群体的关心和爱护,法律的执行也要在实体和程序上充分体现出对广大弱势群体的应有保护和照顾。各级地方和部门应当彻底杜绝嫌贫爱富的不正常现象,切实关心广大弱势群体的合法权益。当然,向弱者适度倾斜不是向弱者过渡倾斜或者以弱讹强,而是要构建一个弱可变强、强者敦厚、强者关爱弱者、多赢共享、各得其所的法律环境。

政府是建设法治国家的表率

要建设法治大国,必须努力打造法治政府、诚信政府、廉洁政府、勤勉政府、透明政府、民本政府、伦理政府、服务型政府。当前,各级政府虽握有巨大的公权力,但公信力普遍不足。行政权是作为被代理人的人民通过立法程序、向作为代理人的政府委托授权的结果。因此,行政权的本质在于代理权。行政权的创设旨在谋求被代理人的福祉,即人民福祉、公共利益。行政权的授予并非天经地义,更非神授。作为委托人、被代理人和受益人的人民对于政府的授权,源于对政府及其公务人员的品德和专业才干的信任。

既然承人之信,受人之托,就应诚实守信、勤勉尽责。受人尊重的政府必须是一个诚实守法的楷模。倘若政府滥用行政权,无论是源于贪腐,抑或源于专横,都会酿成巨大灾难,沦为社会稳定的第一破坏者。倘若政府敢于带头违法,法治大国的梦想就永远不会实现。但在现实生活中,政府的违法行政现象仍然时有发生,违法乱作为是违法,违法不作为,尤其是怠政、懒政、惰政,也是违法。

为制度上预防和清除公务员的道德风险以及权钱交易的腐败现象,政府必须严格遵循主体法定、职权法定、程序法定的法治原则,规范政府行为尤其是日常决策与执法活动,真正把行政权关进法治的笼子。从某种意义上来说,法治是“保民”与“治官”的有机统一。法律既要保护公民权利,又要规范公权力。要划清政府和市场之间的边界,政府必须牢记“法无授权不可为”的理念,公民和企业则需牢记“法无禁止即可为”的理念。

法治政府的底线要求是政府不能违法,上限要求是增进人民福祉。政府仅仅带头守法还不够。法治政府必须是服务型政府。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。传统计划经济体制与管制型政府如影随形。管制型政府强调政府对经济活动的管理、监督、处罚、惩戒、约束、规范,而忽视对经济活动的尊重、保护、引导、教育、服务、促成、给付和激励。而现代市场经济法治要求政府尊重市场主体的财产权利和交易自由,为广大市场主体提供良好的公共服务。

建设服务性政府是对政府职能的重大创新。“服务”是一个广义的概念,囊括了尊重型服务、保护型服务、市场出入型服务、引导型服务、促成型服务、给付型服务。政府尤其应当做好市场不愿做、市场不能做、市场做不好的事情。

绳锯木断,水滴石穿。笔者坚信,只要全社会凝聚共识,信仰法治,万众一心,确保《决定》落地生根,则法治中国的巨轮一定会破浪前行,中华民族伟大复兴的中国梦也一定会早日实现!

 

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