郑风田/文
(中国人民大学农业与农村发展学院教授)
2014年伊始，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这是自2004年以来，中央一号文件连续11年聚焦三农主题。继中央经济工作会议上把“粮食安全”放置在首要地位后，2014年中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系，更加注重粮食品质和质量安全。中央一号文件的主要亮点如下：
“中国人的饭碗要装中国粮”：一号文件提出，要完善国家粮食安全保障体系，把饭碗牢牢端在自己手上。实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。
保障粮食安全是一个永恒的课题， 粮食安全事关国家安全。长期以来，中国一直实施立足国内保障粮食安全战略，强调中国人的饭碗不会端在别人的手上，尤其是主粮。主粮任何国家都不敢让国际市场来供应，因为粮食国际市场是个投机市场。
日本、韩国等国虽然都是美国的盟国，但其主粮大米还坚持自己本国生产，法国等也坚持自己生产小麦。为什么？原因很简单，与其他农产品贸易相比，全球粮食贸易程度其实很低，极易导致国际粮食价格较大波动。比如，2007～2008年全球粮食价格飚升，当时俄罗斯顾及本国的粮食安全问题而宣布出口禁令，导致数十个粮食出口国，包括大米出口大国泰国、印度、越南等竞相出台类似禁令，结果引发全球性的粮食恐慌危机，使二十多个以进口为主的国家因为粮价上涨引发骚乱乃至政府倒台。面对如此剧烈波动的国际粮食市场，任何负责任的国家都不敢把本国的粮食交给国际市场来调控。如果中国的主粮也依赖国际市场来供应，国际投机商会把全球粮价给炒到天边上去。这种现状决定未来中国的主粮必须坚持自己解决。
坚持“中国人的饭碗要装中国粮”和“适度扩大粮食的进口”并不矛盾，“中国粮”主要是口粮，国家提出口粮要绝对安全，中国的口粮主要指小麦和大米，从目前看，中国97%以上的小麦和大米是自己生产的。大豆其实不是粮食，未来还有进口的空间。
划定永久基本农田，确保粮食安全：一号文件提出，任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田。
近年来有两个趋势令人担忧，其一，是回乡种田的农民以及资本下乡的企业非粮化趋势明显，主要的原因当然是种粮不赚钱。其二，是土地增减挂钩政策被滥用，以次充好现象严重。中国土地增减挂钩不规范造成不少劣地换良田，少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模。通过增减挂钩，耕地总量没有减少，但原来的好耕地成了建设用地，耕地的质量下降了。耕地不是一推平就有生产力，它需要多年的精心培育。目前的土地增减挂钩基本上都是拿劣地换良田，耕地质量打了许多折扣，同样的面积但粮食产量却差别很大，长此以往，将影响中国粮食安全。
过去的基本农田制度太泛了，必须进行完善，通过建立永久基本农田，以此保护种粮的基本耕地。永久基本农田应该由国家重点投资，搞好社会化服务，让农民种粮基本上不费力，有更多的时间外出打工。比如国家最近提出建设6亿亩高产稳产田，这些农田应该属于永久基本农田。由国家出资，把这6亿亩土地做到土地平整，灌溉配套，有农技服务支撑。农民在外打工，在农忙季节不用亲自回来耕种，交点钱就可以享受统一的耕种收割服务。
强化主销区责任：一号文件还首次提出，主销区的种粮任务要“加大力度落实‘米袋子’省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。”
近年来，中国粮食生产一直存在从南向北、从东向西转移的现象，越富裕越发达的地区越不愿意种粮，过分热衷拿宝贵的土地用来“种工厂、种房子、种城市但却不愿种粮”。这些地区本来的粮食生产自然条件很好，而北方、西部缺水干旱并不适宜发展粮食生产。中央出台这样的政策有助于改变主销区片面忽视粮食安全责任，此次中央文件通过赋予主销区的责任，要求其保障本地的生产供应，从而对于食品价格的维持具有重要意义。
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农产品目标价格补贴机制：今年一号文件也首次提及农产品目标价格制度，并提出，将启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。
过去为了提高农民种粮积极性，中国采取提价与补贴方式，而这两种方式未来都面临很大的压力。目前中国不少粮价已比国际粮价高，而补贴会受制于WTO规则。替代方案是建立农产品目标价格制度，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。在继续增加农业补贴资金规模的基础上，完善农业补贴办法，提高补贴精准性、指向性，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜，促进补贴资金发挥更大效益。
用最严格的制度保证数量质量并重：一号文件指出，在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全。要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。
一直以来，国内农业生产面临化肥农药等各种污染，不仅危及粮食质量安全，也对水资源和土壤等造成污染，破坏了生态环境。
如何在实现“吃饱”的基础上让百姓能够“吃好”是目前中国农业面临的最大挑战。
建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任，把食品安全纳入考核评价体系，将农产品质量安全监管责任落到实处。
划定生态保护红线，建立生态补偿机制：一号文件提出，促进生态友好型农业发展，开展农业资源休养生息试点，加大生态保护建设力度，抓紧划定生态保护红线，建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区生态补偿机制。
中国农业资源环境已到了承载极限。中国人均耕地相当于世界平均水平不到一半，人均水资源 2100方， 是世界13个最贫水国家之一。化肥的使用量是世界上最高的，大约是5800万吨，亩均使用量也远远高于世界平均水平。农药施用180万吨，农膜240万吨 。根据第二次全国土地调查结果，中国有5000万亩左右的耕地受到中重度污染；全国因草原退化、建设占用等因素导致草地减少1.6亿亩，具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少10.7% 。土地重金属污染、地下水的过度开采、过度使用化肥农药等问题，亟需得到切实有效改善。
今年的中央一号文件提出，要开展农业资源休养生息试点。抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划。启动重金属污染耕地修复试点。从今年开始，将在5个方面推进受损害土地休养生息。包括对重金属超标的土地将进行处理、对25度以上陡坡耕地要进行退耕还林、开垦了不该开垦的湿地逐步退耕还湿、饮用水源上游进行农业生产的要退出、对地下水“漏斗”地区严格限制超采地下水。
土改修法:地方不能自行试点。这次一号文件对三中全会《决定》中提到的农村土地制度改革作出了具体的安排。
十八届三中全会《决定》关于土地制度改革有许多很吸引人的亮点，中央一号文件要求有关部门抓紧研究制订这方面的试点方案，只有试点的结果才能决定相关法律修不修、怎么修。
推进土地制度改革将涉及到现行法律法规政策的调整，包括土地管理法、担保法、不动产法甚至宪法。涉及到重大的法律修订，必须先慎重稳妥地推进试点。由于土地问题高度敏感，中央提出土地制度改革要坚守“四个不能”的原则和底线：土地制度改革怎么改，都不能把农村集体经济组织给改垮了、不能把耕地给改少了、不能把粮食给改滑坡了、不能把农民的利益损害了。
农村金融制度创新提上日程：今年的一号文件提出，赋予农民承包土地经营权抵押、担保权能，还提出加快农村金融制度创新，通过积极发展村镇银行，支持小额贷款公司，完善地方农村金融管理体制等方式发展新型农村合作金融。
融资难，已成为目前制约中国“三农”发展的重要因素之一。未来中国的农村金融要坚持两条腿脚走路：其一是通过农地经营权的抵押吸引商业金融进入农村，其二是坚持发展农村合作金融。新型农村合作金融组织可能会是未来几年解决农村金融问题的重点，农村合作金融组织在发展中要防止发生“异变”，只有明确地方政府对新型农村合作金融的监管职责，鼓励地方建立风险补偿基金，才能有效防范这些金融风险。
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