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“考核新规”为政绩观纠偏

shehuiguangjiao 2013-12-31 19:11:15 王 聃/文 总第227期 放大 缩小

 

十八届三中全会之后,系列新规的靴子纷纷落地。

12月初,中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,这是对中央关于科学评价干部思想的具体体现,可以想见,基于当前对领导干部的考核方式仍然是自上而下的,政绩新规考核同时带来的还有地方具体发展举动的改变,由此将地方改革发展带入一个新的时期。

政绩考核新规“新”在何处

从中组部此次印发的通知来看,它主要强调的是八个方面:政绩考核要突出科学发展导向;完善政绩考核评价指标;对限制开发区域不再考核地区生产总值;加强对政府债务状况的考核;加强对政绩的综合分析;选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄;实行责任追究;规范和简化各类工作考核。

按照《人民日报》“人民时评”的说法,政绩考核新规是在“以更科学的标准论英雄”。文章说,一些地方,GDP至今仍是一些官员引以为傲的政绩,一些干部身上,“功成不必在我”的发展观念仍属稀缺品质,这当中既有考核体系不健全的因素,也有另一个重要原因:政绩考核,不仅是一个“考什么”的问题,还必须特别重视“怎么考”、“如何用”。从“十二五”规划对GDP增速不再作硬性量化要求,到十八届三中全会《决定》明确要求纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,对于中国需要什么样的发展、党政领导需要什么样的政绩观,中央态度越来越坚定,指向越来越清晰,要求越来越具体,而肩负政绩“指挥棒”的考核体系,也在不断探索、改进、完善。此次中组部公布的政绩考核新精神,就是进一步清晰传递中央信号。

当然,对于更多的其他评论者来说,他们更看到的是政绩考核新规对系列“要害”的有的放矢。譬如观察者邓聿文在看完中组部对此答记者问后,就表示, 此次政绩考核新规的核心就在于“要去GDP化”。包括五个要点:一是考核不能唯GDP,二是不能搞GDP排名,三是限制开发区域不再考核GDP,四是要加强对政府债务状况的考核,五是考核结果使用不能简单以GDP论英雄。这些要点,可谓抓住了要害。

按照邓聿文的说法,GDP不是不好,但任何东西强调到极致,就会走向反面。作为一个衡量经济增长的指标,早在GDP建立之初,经济学家就曾指出其内在缺陷,比如,不能衡量社会成本,不能衡量增长的代价和方式,不能衡量效益、质量和实际国民财富,不能衡量资源配置的效率,也不能衡量分配,更不能衡量社会公正、快乐和幸福等价值判断。这使得GDP一直以来备受争议。而我们在具体的干部考核工作中,又过分依赖这个指标。当各级政府都以GDP作为干部政绩考核的主要甚至唯一衡量指标时,无疑会严重扭曲政府的职能和行政行为。GDP不是不要,而是要脱敏,回归其本来面目。中组部的通知,就是在“要去GDP化”,从制度层面切实纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。

正因为如此,此次政绩考核新规的最主要“新”,其实在于它的“有破有立”。它是对既有考核制度的完善,又几乎直指以往政绩考核中的各种弊端,令人期待。

政绩考核新规的脱敏诉求

纵览此次中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,其中关于“盲目举债烂账离任也要追责”的规定,无疑是最能引发外界关注的一点。

尽管只是寥寥数语,但制度设计的诉求与指向已不言自明:将曾被地方主政者长期视为“无过”与怯于谈起的盲目举债纳入追责体系,并将其固化为对地方政府有着直接威慑力的政绩考核指标。从无责到追责,从大而泛之的管理到精细的政绩考核,这是高层针对地方债务管理问题释放出的信号,也体现出了政绩考核新规的脱敏诉求。

不必否认,当前一些地方政府的盲目举债情况远远超出公众的想象,这也直接导致了地方债是一个相对敏感的话题。以武汉一城为例,截至2012年6月30日,武汉债务余额为2037.05亿元,债务率已经超过美国最高警戒线的1.5倍。武汉市2013年需要还本付息310.59亿元,2014年则达到311.76亿元,相当于最近两年每天需偿债1亿元。将其换算成另一组数据,即2013年与2014年,武汉市差不多要拿出接近40%的公共财政预算收入用于偿还债务。

如此举债简直令人触目惊心。它带来的不仅是漫长的还债周期,还有附生腐败。为了追求任期内地方经济的迅速发展,一些官员在盲目举债的同时,也陷入了权力寻租与权钱交易的“暧昧陷阱”之中。由于地方债的管理漏洞,融资平台在有些地方异化为政府的小金库,与官员腐败密切相关。仿佛是一种佐证,在中组部下发该通知的同时,媒体也报道了原湖北省副省长郭有明落马事件。其中有个细节:得知郭有明出事后,他的一位老领导在日记里写下“GDP害死人”的感言。其实并不是GDP害死人,而是为了GDP而过度举债害死人。

由是观之,追责盲目举债既是为了重塑发展的秩序,也是对一些官员腐败的制度性预防。而因为这两者的存在,它也让地方债这一话题实现了政策层面上的“脱敏”。

政绩考核新规效力仍在执行

一纸政绩考核新规定在催生美好的想象,但作为真切的现实,其效力依旧在于有力与到位的执行。

依旧以前文中追责盲目举债的规定为例。客观地说来,一些地方的盲目举债行为并非无源之水。一方面,它往往是集体性的决策,在“法不责众”的理念下才有恃无恐。另一方面,即便数额巨大,但不少地方的举债也往往有着“正当”的名义:或为加快城市建设,或为打造某些宏大工程。披着“项目”的外衣巧立名目,举债也就变得顺理成章。

正因为如此,追责盲目举债的要求正当其时,传递出不小的威慑力。但规定的出台只是好的开始,更重要的在于能否有韧性地切实执行。既然要对盲目举债追责,那么追责体系就当分外明晰。即便是集体决策,也应该明确地方主要领导为第一责任人,并加以终身追责,才能真正有所指向。此外,“强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究”也应进一步细化。如此,才能切实对地方政府举债行为进行甄别,让真正不良的举债行为被限定,进而得到有效约束。是时候让地方政府的举债行为回归法治的正常轨道了。中央关于追责盲目举债的规定已经出台,接下来,各地如何“处理旧账”的落地细则更值得期待。

同样的道理,无论是去GDP追求,还是实行离任责任追究,它们首先要面对的就是此类现象中不良行政行为的长期惯性,其次就是附加于其中的利益纠葛。而要真正祛除这两点,最重要的仍然在于刚性的执行。

如何来保持刚性的执行?最重要的一点,仍然是督促各地迅速出台政绩考核的具体办法。只有落地的细则,才能是“长出牙齿的老虎”。如人所知,各地发展重点不一样,面临的问题不一样,不能一刀切,所以中组部才出台全面绩效考核模式,将GDP、环境、地方债等多重因素纳入考核体系。而各地则需结合实际,在实现政府职能转变与发展思路改变的同时,出台具体的有威慑力的细则。如此,新政绩考核举措的落实才有可能。对此,中组部等相关部门有着具体督促执行之责。

当然,如同此前多次呼吁的,政绩考核也从来不是政府一家之事,引入群众评价则是当务之急。群众是对官员政绩的最有评议权者,也是与官员政绩息息相关者,缺少他们的政绩评价体系是不完整的。既然此次政绩考核新规在着力展现出“新”与深入考核的面貌,那么如何来引入公众评价就是一个必须被兑现的事情。这可以让官员的政绩考核评价更客观,事实上也在悄然之间助推了由下而上考核方式的出现与进步。它值得期待,有理由出现在各地具体的政绩考核新规中。

 

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