■曹新(中央党校经济学部教授) 张坤(中国华融资产管理股份有限公司博士) /文
中国商务部8月22日公布消息，国务院已正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区(下称“自贸试验区”)。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(下称 《总体方案》)也正在紧锣密鼓地修订完善。自贸试验区建设是中国顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措，也表明了中国政府进一步深化改革开放的决心和信心。
自贸区的国际间比较
自贸区是在国境以内，但处于海关管辖范围之外的区域。建设自贸区的直接原因是促进贸易、投资和就业。从各国经贸发展实践来看，自贸区有不同的名称，比如外贸区、保税区、综合保税区、出口加工区等。自贸区往往拥有简化的海关手续、关税减免、宽松的配额以及便利的企业设立程序，但不同自贸区的规模、物理特征、政府的目的和激励等各有不同。
自贸区很早就已经出现于国际经贸舞台。国际劳工组织(ILO)1988年关于“出口加工区”的一份报告中提到，罗马帝国和中世纪时期，自贸区就已经出现，但主要被用于外地商品的仓储、转运和再出口。大萧条期间，美国通过了1930年《斯姆特—霍利关税法》，美国进口关税被提高53%，由此导致国际贸易额大幅下降，加剧了大萧条的严重程度。作为对该法案的修正，美国于1934年颁布《1934年外贸区法案》，建立外贸区委员会负责处理建立外贸区的申请。早期，美国外贸区建设发展缓慢，到1959年底，美国外贸区数量仍然只有3个，主要原因是在外贸区内不允许生产。同在1959年，爱尔兰当局决定将香浓国际机场转变为一个自由贸易区，通过吸引外国公司在区内建立生产设施来缓解由于机场衰落导致的就业岗位流失。“香浓自贸区”是第一个现代意义的自贸区，而爱尔兰也成为当时除美国之外第二个建立自贸区的国家。
在贸易自由化和经济全球化的推动下，越来越多的国家参与国际分工，通过对外开放来促进本国发展，自贸区建设遂于20世纪70年代起流行起来。美国国会研究服务部(CRS)2012年9月的一份报告显示，1970年全世界自贸区总数是29个，1990年达到200个，1997年增至845个，到2006年底共有135个国家建立了3500个自贸区。自贸区是一国对外开放的窗口，是国内国际两个市场、两种资源相互融合的载体。
根据美国外贸区委员会2013年8月向国会提交的报告，2012年处于活跃状态的外贸区有174个，每个州都至少有一个外贸区，它们构成了美国的外贸区体系，外贸区体系管理由专门的机构负责。
对于发展中国家而言，除了便利贸易和投资之外，建设自贸区还具有特殊的“示范”和“试验”价值。发展中国家的市场化程度普遍较低，对外开放会增加市场竞争，因而会触动一些国内利益。自贸区内外向型经济繁荣发展可以吸引和激励其它地区加快对外开放步伐和力度，减少内部改革开放阻力。此外，发展中国家自贸区建设往往还涉及一系列促进贸易和投资便利化的制度改革和建设。这些制度变革可以为更大范围的政府行政管理体制改革以及市场化导向的经济体制改革积累经验。
中国自贸区建设路线图
自贸区在中国并不是新事物，但不同类型自贸区的内涵以及相关的制度安排并不相同。改革开放以来，中国曾先后出现过多种不同的自贸区，包括经济特区、出口加工区、保税区、保税物流园区、综合保税区等。这些不同类型的自贸区在海关手续、关税减免的范围和力度以及其他一些配套措施和政策安排方面互有差异。可以说，它们见证了中国改革开放程度不断加深的历程。
从名称来看，自贸试验区中有“试验”一词，说明是它是试点性质的自贸区，可以先行先试一些深层次的改革。根据商务部、上海市政府会同国务院有关部门拟定的《总体方案》(草案)，自贸试验区主要内容包括深化改革、转变政府职能、创新投资管理模式、扩大服务业开放、转变贸易发展方式、深化金融业改革开放、建立相应的监管等制度环境。
可见，与中国其他大部分类型的自贸区相比，上海自贸试验区建设的核心是以开放促改革，是一种制度创新，重点是投资和金融自由化，而不仅仅是给予贸易和投资更多优惠政策，打造中国经济升级版。
中国对外开放曾发生三次比较重要的尝试，分别是设立深圳特区和浦东新区以及加入世界贸易组织(WTO)，三次尝试使中国对外开放水平不断提高。近年来，中国在国际经贸合作方面也取得了很多成绩，但在国际经济和贸易规则的制定上则是鲜有重大成果。跨太平洋伙伴关系协议(TPP)与跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)一旦达成，有可能主导未来国际贸易规则。美国、欧盟和日本都是中国重要的贸易伙伴，如果中国一直缺席此两份协议的谈判，国际经贸交往将面临更多的规则约束和更大的压力。
中共“十八大”提出，中国要全面提高开放型经济水平。而建设自贸试验区，特别是对外开放金融业和服务业，正是中国创新开放模式，积极主动参与国际经贸合作，全面提高开放型经济水平的重要举措。自贸试验区属于单方面对外开放区域，区内贸易、投资、税收、金融、法规等规则可以由自己来制定，开放的秩序和风险可控性较高。根据规划和“试点+推广”的一贯改革步骤，形成可复制的经验和模式之后，自贸区建设将会进一步推广到全国。到推广阶段，自贸试验区中的“试验”两个字很可能会被去掉。自贸区建设将进一步提高中国经济开放程度，促进贸易发展方式转变和经济健康发展，为中国参与国际经贸规则的制定积累经验。
当前，改革进入深水区，改革难度和压力都非常大。除了税收优惠之外，自贸试验区将在投资管理体制、服务业务开放、金融业改革等领域做出重大改革。特别是，自贸试验区内针对外商直接投资将实行“负面清单管理”，清单之外的外商投资由审批制转为备案制，实现“法无禁止即可为”，对外商投资从事前审批转变为事后监管。“负面清单管理”与本届政府的行政审批制度改革方向一致，经验积累有助于政府更好地厘清政府与市场的边界，转变自身职能，促进国有经济战略调整和国内开放民间资本准入。此外，上海本身一个国际金融中心，自贸试验区建立可以在利率和汇率市场化、金融业准入、货币自由兑换、离岸和跨境金融活动监管等方面进行一些尝试和探索，为全国范围的金融业改革开放探路。
自贸区是一种区域经济现象，自贸区建设将引导社会资源流向。对于区域经济协调发展而言，既是机遇，也是挑战。理论上讲，自贸区建设可以降低区内企业活动的成本、提高经济效率，从而惠及整个国民经济。然而，自贸区内便利的设施和自由的制度环境并不是适用于所有企业，这有可能导致生产资源配置低效，加剧社会资源向自贸区及其周边集中。
在中国自贸区建设路线图上，上海显然已经成了第一站。此外，重庆、天津、广东等地区都有建设自贸试验区的计划。自贸区可以依存于港口，也可以依存于机场和其他交通枢纽。换言之，沿海、内陆和沿边地区都可以建立自贸区，使自贸区成为带动区域发展的开放高地。中国需要将自贸区建设规划与统筹双边、多边、区域次区域开放合作紧密结合在一起，推动东部、中部、西部和东北地区通过自贸区加强与周边国家互联互通，全方位提高中国经济开放格局，同时促进区域经济协调发展。自贸区体系建设和完善是事关长远和大局的战略。在自贸区体系管理方面，中国可以在中央设立一个自贸区管理机构，负责全国自贸区布局规划，并对已存在的一些自贸区进行清理或“升级”;对于各地区而言，要按照中央统一规划，因地制宜建立符合当地实际的自贸区。
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