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美国政府管什么?

tebiebaodao 2013-06-24 21:49:10 总第208期 放大 缩小

  ■毛寿龙/文

  (中国人民大学公共管理学院教授)

  美国对经济的管制大约自19世纪末开始,先是在铁路领域,后来逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构,这些机构依照国会制定的法律建立,对各方面的经济活动,尤其是州际经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。期间美国政府也曾经做过努力,精简拥有行政审批权的机构,但总的趋势是机构越来越多,行政审批权的范围也越来越大。

  到70年代时,美国政府对于公民个人行为的管制、企业经济活动的管制以及政府内部事务的管制,达到了高峰。许多学者和政治家都认为,过多的管制,束缚了公民和企业的自由和企业家精神;过多的管制,往往牺牲了社会利益,保护了垄断者的利益,保护了特殊集团的利益;过多的管制,不符合法治精神;过多的管制,束缚了美国经济的活力。

  在放松管制理论和政策思想的影响下,自70年代末开始,美国政府开始了大规模的放松管制的改革。行政审批项目大幅度减少,行政审批程序进一步简化,在许多管制领域引入了市场机制。这一改革也有一些消极的效应,但总的来说,其效果非常显著。有人估计,美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制,大量取消了铁路和电信的管制,加上有线电视、经纪业等领域的改革,放松管制改革的收益每年估计在358亿到462亿美元之间,而未实现的收益也有200多亿美元。90年代美国经济持续高速增长,这有许多原因,放松管制、改革行政审批制度,可以说是其中非常重要的因素。

  美国的经验表明,过多的政府管制,繁杂的行政审批手续,不利于经济发展。不过这并不能说明,政府管制越少越好,最好完全不管。它只能是说,适当的政府管制,简单有效的行政审批手续,可以解放生产力,同时也可以约束经济领域的许多不法行为,比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益,甚至是公共利益来谋取私利等。

  与中国相比,美国的政府管制和行政审批制度有若干特色:美国的政府管制和行政审批制度的经济背景是市场经济,它是在市场经济中发展起来的,也是在完善市场经济的过程中进行改革的。中国的政府管制和行政审批制度是在计划经济时代发展起来的,许多行政审批项目带有浓厚的计划经济色彩,比如项目审批制度、物价审批制度等。这些具有计划经济色彩的审批制度不利于市场经济的发展,需要逐步取消。

  美国的政府管制和行政审批制度具有严格的法律基础。美国是一个具有悠久法治传统的国家。政府严格执行依法行政,没有法律依据,任何行政管制和审批行为都是无效的。与此相比,中国法治建设可以说才刚刚起步,许多行政审批制度都开始有法律依据,但还有一些行政审批制度都没有法律依据,是行政部门自己设置的。这是人治行政的做法。

  美国的政府管制和行政审批制度需要接受严格的司法审查。与中国相比,美国有关政府管制和行政审批的法律比较完善,对于什么需要审批、审批的期限等都有详细的规定,但中国许多现行法律大多没有规定,或者规定不够详细。这使得法院对行政审批活动进行司法监督缺少法律依据。更为严重的是,中国现行行政诉讼法规定,人民法院只能受理不服具体行政行为提起诉讼的案件,在审理案件中,只能审查具体行政行为的合法性,但不能审查抽象行政行为的合法性。这使得人民法院更加难以监督政府的行政审批活动。

  行政审批制度的重要内容是行政许可。美国行政许可证的发放具有严格的程序,明确的要求。但即便如此,在实践上也引起了很多问题,比如执照发放很容易保护垄断利益,许可证颁发很容易引起腐败问题。在这些方面,政府在19世纪末经历了极其惨痛的教训,那时许多政客为了赢得选票,把许可证出卖给一些企业以筹集资金用于竞选,企业则为了取得行政许可权而给许多政客捐钱,权钱交易泛滥。美国各个方面花了很大的力气,进行各方面的制度改革,才控制了政治权力腐败的问题。在这方面,中国近来也发生了类似的情况。进出口许可、外汇额度、尤其是土地使用等方面发生的许多腐败问题都与许可制度相关。为了减少腐败,美国引入市场竞争机制进行制度改革的做法值得借鉴。

  美国面临的许多问题与中国是一样的,比如环境、消防和建筑物抗震等方面的行政审批,都是一样的,其差别只是细节方面的。但有许多问题,由于国情不同,行政审批制度也相应不同。比如,美国历史上比较注重公民拥有枪支的权利,美国对枪支的管制就比较宽松,只要公民没有犯罪前科就可以申请拥有枪支,但中国对枪支有严格的管制制度,一般公民都不可以拥有枪支。美国人口稀少,公民生育不需要申请出生指标,但中国公民必须申请。中国人均国土资源非常稀缺,土地属于国家所有,国土资源使用需要实行严格的行政审批制度,但美国的土地是私人拥有的,土地资源的使用就没有非常严格的行政审批制度。这些差异没有好坏之分,因为其差异只是因为中美两国所面临的问题严重性程度有差异,因此要解决问题对行政审批制度的依赖程度也有差异。

  从改革方式角度来看,美国的行政审批制度改革走的往往是渐进的道路,没有统一的改革步骤,也没有统一的要求。因此,美国行政审批制度改革往往没有什么轰动性的成效,但其消极效应也比较小,积极效应发挥得比较好,改革成果也比较容易巩固。与此相比,中国的行政审批制度改革往往有激进改革的特色,中央有统一的改革要求和步骤,各级地方政府都有统一的改革时间表,是运动式的改革。运动式的改革表面上改革成就很辉煌,但改革的消极效应往往也很大,而积极效应往往得不到充分发挥,改革很容易走回头路,风头一过,各种行政审批制度又不得不重新恢复,甚至越来越多。

  (来源:中国经济时报 )

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