为落实国务院第一次全体会议提出的“本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建”的承诺，坚决遏制违规修建政府性楼堂馆所现象，国务院办公厅印发紧急通知，对各地、各部门修建政府性楼堂馆所情况开展清理检查。
国务院总理李克强在十二届全国人大一次会议闭幕会后的记者会上表示，本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建;财政供养的人员只减不增;公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。
曾经有专家表示“地方政府建豪华办公楼的资金来源多数违规”，近年来，地方政府兴建豪华办公楼的新闻多次被报道，但这种现象却难以得到根本遏制。
政府何时不再建豪华办公楼
“这种现象已经持续多年了，局部地区还有继续发展的趋势。”中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君表示，“随着经济发展、财政收入增加，以豪华办公楼为代表的浪费性支出行为和炫耀性工程也随之增加。”
王雍君认为，之所以屡屡出现超出政府实际需要的办公楼，根源在于政府的公共财政支出存在相当大的管理漏洞，李克强的表态切中要害，直指中国财政管理的软肋。他分析，中央下决心控制行政支出成本的背景是，去年以来，中国财政收入增幅放缓，财政支出增长仍未相应调整，矛盾因此突出了。
在他看来，中国行政支出的控制机制相对薄弱，应该着手建立健全行政支出标准定额体系，标准要合理，要考虑地区差异，每年要适当调整。最重要的是，要有监督机制，要与问责制结合起来，这是当务之急。
根据国家发展改革委员会于2009年1月19日公布的《党政机关办公用房建设标准》，规定正部长级别的官员办公室使用面积不能超过54平方米，县长不能超过20平方米。中央国家机关副部级、正司(局)级、副司(局)级、处级和处级以下的办公室使用面积分别为42、24、18、9和6平方米。
中共中央办公厅(中办)还曾印发《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，规定党政机关办公楼建设省(部)级不得超过4000元/平方米，市(地)级不得超过3000元/平方米，县(处)级及以下单位不得超过2500元/平方米。
中国财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文认为，这一规定囿于自身的局限性，只是一个行政机关出台的规范性文件，解决这一问题的关键还在于制度和法治建设，同时，还要加强行政问责力度。
建豪华办公楼的资金来源多数违规
根据中国现行预算法，地方政府能够支出的资金除了预算内资金，还包括一部分预算外资金，预算内资金主要有两个来源：一是地方自收自支的财政资金;二是地方和中央共享的财政收入资金。
目前财税法学界较为一致的观点是，各级地方政府的预算外收入来源很多，总量相当可观，但一直缺少统一、权威的统计分类标准，很难有精准的统计数据。这部分资金，往往是地方大建楼堂馆所的主要财力支撑。
王雍君表示，地方政府的预算外收入主要包括土地出让金，各种罚没款，土地、矿产资源、固定资产的出租、出售收入等，“中国几乎每个政府部门都有行政事业性收费项目，这是一笔非常庞大的政府预算外收入，另外，就是按照一定比例留成的一些罚没收入，比如交通罚款。”
除了这些，还有很大一部分预算外资金来源于地方政府借款。
在1994年3月通过的现行《中华人民共和国预算法》条例里，只对预算收入和预算支出做出了范围的界定。在实践中，除了预算收入，还有相当规模游离于监管之外的政府部门和企事业单位自收自支的“预算外”资金。
根据《预算外资金管理实施办法》，预算外资金指的是国家机关、事业单位等为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。
记者注意到，依据现行预算法，中国预算内资金的使用是要列入预算支出的，由地方财政部门编制，而且经过同级人大批准，使用这部分资金是合法的。预算外收入也应纳入预算管理体系，使用这部分资金同样应该接受同级人大和审计部门的监督，但是中国目前还没有完全做到。
尽管预算外资金规范改革已在中国推行多年，但是脱离监管和约束的政府预算外收支行为不仅大量存在，方式也比较隐蔽。
早在2006年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，就已经明确“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理”。但在地方具体执行过程中，一直存在土地出让金未全额纳入预算管理的问题。国家审计署发布的2009年至2010年土地管理及土地资金审计结果显示，11个市县共计97.19亿元土地出让收入未纳入政府基金预算管理。
随后，中央加大了对预算外资金的管理，2012年3月，财政部宣布，2011年中央约60亿元、地方约2500亿元原来按照预算外资金管理的收入，已全部纳入预算管理。
“不能说政府兴建豪华办公楼的资金来源都是预算外资金，但是由于预算外资金相对于预算内资金在使用用途上的多样性和使用方式上的灵活性，地方政府一般都会在预算外资金上下功夫。”王雍君表示。
中国社会科学院财政与贸易经济研究所2010/2011年度中国财政政策报告指出，按照监管层次，预算外收支分为三个方面：一是已进入部门预算，但未纳入人大监管的收支;二是既不在人大预算草案中反映，也不进入财政部门监督的资金;三是作为政府变相支出手段的广义政府预算外收支行为。$nextpage$
长期以来，中国在预算管理方面的软肋，是大量的公款和预算活动没有遵循标准的预算程序，是在预算外运作的，没有进入申报、审查、批准、执行、控制、评估和审计等预算程序，造成这些资金处在国家立法机关和审计机关的监管视线之外，监督和审计很难有效发挥作用，权力寻租空间较大，也不利于政府问责。王雍君强调，没有预算的全面性，就没有预算的透明度，也不可能有有效的监管。
在王雍君看来，政府新建办公大楼的支出很难藏在基本支出和项目支出里，但如果是对现有的办公大楼进行翻新、重新装修，比如增加一部豪华电梯，这笔支出在当前预算科目和分类系统中不能直接反映出来。
王雍君分析说，政府控制开支首先应该加强预算功能，如果预算控制不住，政府的支出就控制不住，“政府的预算程序发挥不了作用，其他的所有程序都不能发挥作用。”
管住政府乱花钱的手
在众多财税法学者看来，现行预算法没有建立起完整的预算程序，难以控制政府“花钱的手”。
王雍君认为，无代表、不开支，没有代表公民立法机关的不仅不能征税，也不能开支公款，这些基本的民主原则在民主法治国家早就确立起来了。
正在修改过程中的预算法应当明确的原则是，预算程序的核心是代表公民的立法机关向政府提供预算授权;预算授权指在民主与法治社会里，行政部门既不能从公民那里拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到来自代表公民的立法机关的明确授权;预算授权是有效控制支出、防止滥用与挪用公款的前提和基础。如果把预算授权程序确立起来，不经过标准预算程序，政府就得不到预算法定授权。
刘剑文表示，地方政府修建办公楼的资金属于项目支出，有可能向上级政府打报告，要求通过专项转移支付的方式，获得这笔资金，专项转移支付项目数量远远超过一般转移支付项目是多年的痼疾。
他认为，“以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标”，有望写入修改后的《预算法》。严格意义上来讲，我们过去的《预算法》对于转移支付这个方面的规定是一个缺失，如果这次将这个提出来，那就为转移支付制度的制定提供了一个重要法律依据。”
转移支付行为规范的缺失，另一个重要表现在于很多转移支付没有被编入各级政府的预算，没有编入地方的预算，连财政部门都搞不清楚各个部门从上级要来的资金数额，很可能造成资金的浪费，甚至带来贪污腐败。
中共十八大报告中提出要建立全口径预算管理制度，是中国预算管理的一大突破。
所谓全口径预算管理，意味着要将政府全部收入和支出纳入预算，实行统一完整规范的管理，使得预算内和预算外资金都能得到监管，而预算管理的统一完整性，构成本次《预算法》修订的关键一环。
从十一届全国人大启动预算法的修订工作时起，时任全国人大常委会预算工委主任高强一直在各种场合强调，本次修订《预算法》，最关键是要解决三大问题，即预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。显然，后两项内容的真正实现，有赖第一项内容的真正落实。
增强预算完整性，加强各级人大对预算的审查监督，草案稿将首次在法律层面明确规定，“各级政府的全部收入和支出都应纳入预算，并明确公共预算收入和支出的范围。”政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算等四个部分将全部包含在各级政府预算中，各级政府、部门和单位必须将所有政府收入全部列入预算，并明确公共预算收支的范围。
“如果四个方面的预算全覆盖，以后再没有‘预算外’这个提法了。”刘剑文说。
过去，中央政府每年向全国人民代表大会及社会公众提交和公开的预算草案中，仅包括公共预算和政府性基金预算部分，而国有资本经营预算和社保预算等重要收支均没有体现，这与实际政府收支情况存在较大差异，财政透明与监督无从谈起。
这一情况在2010年两会中得到很大的突破：第一次将中央国有资本经营预算提交全国人大审议，并启动试编社会保险基金预算。另外，中央和地方土地出让收支也首次出现于预算报告中。
在刘剑文看来“制度建设需要过程，建立全口径预算制度也会是一个长期的过程。”
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