2009年以来的欧债危机愈演愈烈，给欧洲乃至全球经济复苏蒙上了阴影。在此背景下，由高福利带来的巨额财政赤字被指为危机爆发的罪魁祸首之一。半个世纪以来，欧洲福利国家在被誉为现代文明进步标杆的同时，也广遭诟病，过于慷慨的福利正在使这些国家陷入债务深渊。
债务危机亦或福利危机
二战后，面对战争带来的满目疮夷，欧洲国家纷纷开始引入各种社会保障项目，以“贝弗里奇”思想为指导，建立起“从摇篮到坟墓”的全民福利制度。在经历了20世纪50年代和60年代的“黄金”发展期后，福利国家在70年代受到了先后两次经历了石油危机的剧烈冲击，发达国家掀起了一股改革风潮与瘦身运动，但由于福利刚性、选举政治等原因影响，大多数国家改革举步维艰，难以削减日益沉重的福利负担。
福利负担的直接诱因来自于人口老龄化。人口老龄化是生活质量提高、人口出生率下降以及人均寿命延长的综合产物，它意味着社会老年人口赡养率的提高、养老金缴费的减少以及退休金待遇支出的增加，由此带来的高风险是传统现收现付养老金制度所难以克服的。
在全球人口老龄化趋势中，欧洲发达国家首当其冲。2010年，欧洲老年赡养率(65岁及以上占15~64岁劳动适龄人口，下同)高达23.7%，是全球最高的地区，预计到2060年，该数字将达49.0%，这意味着届时将出现两个年轻人供养一个老年人的情况。2010年还是欧洲人口结构变化的一个重要历史拐点，即劳动适龄人口占总人口比重68.4%成为峰值，从此之后劳动力人口开始将逐年下降，到2060年只有56.3%左右。这意味着欧洲养老金制度“食之者众、生之者寡”的局面会越来越严重。
“老龄化成本”造成的直接后果是社会福利支出的不断攀升。在过去30年内，欧洲国家公共社会支出占GDP的平均比重增加了3个百分点，大约每10年上升1个百分点。2007年欧洲国家社会福利支出接近GDP的20%，达到政府财政收入的一半左右，沉重的福利负担可见一斑。养老金支出福利负担中的一项主要财务成本，在欧洲13个主要的福利国家中，1980年公共养老金支出平均仅占GDP的4.4%，到2010年，该数字上升到了6.8%。其中，半数以上的欧洲国家在过去30年中养老支出翻了一番，最为明显的是这次债务危机爆发的南欧四国，例如，2010年意大利、希腊和葡萄牙的养老金支出都达到GDP的10%水平以上。
“老龄化成本”与主权债务是息息相关的。根据2009年欧洲委员会发布的《可持续性报告》，未来50年内养老保险制度和医疗保障制度的支出增幅相当于GDP的5%左右。在乐观情景下，到2016年欧洲平均债务水平开始出现下降拐点，到2030年降到65%，但届时仍高于欧盟规定的60%;而在悲观情景下，欧盟国家平均债务水平到2015年，将超过其GDP的100%，到2020年攀升至120%以上。
希腊主权危机的“故事”
1974年是希腊福利国家政策转型中的重要一年，该年希腊结束军政府专制，社会主义运动党(PASOK)上台后，开始实行扩张性的福利政策，旨在追赶西欧和北欧的现代福利国家。此后，社会民主党政府引入了一系列福利项目，加大养老金、医疗保障计划的拨款。同时，在“大政府”理念下，政府开始雇佣大批公务员并提高公共部门的工资，社会支出项目大幅增加。由于这些社会支出很难靠税收来抹平，国家财政不得不向私人部门来借贷，但这些赤字却没有在国家预算中充分反映出来。在2001年加入欧元区的5年时间里，希腊经济保持了7%以上的增长速度，但靠举债过日子的财政运作方式积累的问题也越来越突出。
自1993年以来，公共债务已超过GDP总量。但是，削减公共开支和社会福利在政治上很难实现，历次的社会大罢工使得政府不得不放弃改革设想。这样，历届政府积累下来的债务越来越高。在金融危机之前，由于经济状况良好，人们相信政府的借贷信誉，利息水平较低，债务问题未显现出来。但是，当2009年全球性的金融危机来临后，福利体制带来的深层次主权债务问题开始暴露出来。
2009年6月，希腊总理帕潘德里欧(George Papandreou)宣布财政赤字上升到GDP的13.6%，接下来的一年多时间里，三个主要国际评级机构穆迪、标准普尔和惠誉国际相继将希腊的主权债务偿还信用评为“垃圾”等级，希腊陷入倒债危机之中。2010年5月，国际货币基金组织和欧元区国家在经过马拉松式的谈判和讨论之后，终于决定伸出援手“拉希腊一把”，但在救助条款中对希腊提出了13项要求，其中，有5项涉及到养老金制度改革。为渡过主权债务危机，希腊全盘接受了这些苛刻条件。
2010年7月8日，乔治﹒帕潘德里欧(George Papandreou)领导泛希党在议会中以159票对137票通过了养老金改革法案。概括而言，改革措施主要体现在：整合公私部门之间的养老金计划、加强待遇与缴费之间的联系、降低养老金待遇水平、提高退休年龄到65岁、废除提前退休等方面，主要目的在于缩小养老金赤字。
其实，从20世纪90年代以来，希腊历届政府就已意识到了养老金体制的弊端。制度的主要问题在于过度慷慨的待遇和优厚的享受条件。2010年，希腊强制性养老保险金的实际替代率(相对于退休前工资水平)平均高达95.7%。按规定，希腊获得全额养老金的条件是缴费需满35年，但事实上平均只有25年。同时，由于各种名目繁多的额外补贴(例如复活节补贴、暑假和圣诞节补贴、第13和14个月养老补贴等)和提前退休等原因，希腊的实际替代率甚至超过100%。以“养老金财富”来衡量(个人终生退休收入现金流的价值)，希腊男性和女性的养老金财富分别平均高达52.8万和60.9万美元，高于欧盟成员国男性和女性分别为38.0万和42.8万美元的平均数，更高于美国：美国男性和女性分别仅为25.4万和29.4万美元，只及希腊的一半。
对于养尊处优、习惯于高福利制度的希腊国民来说，上述改革措施无疑憾动了他们的“奶酪”，因此，改革遭到了社会的普遍反对。自2009年以来，希腊国内反对福利改革的罢工和游行示威活动连绵不断，大大小小每个月都会发生，在2010年中仅200万以上人次参加的全国性大罢工就有4次以上。从参与人员上看，在几次大规模的全国性罢工中，私人部门和公共部门都参与其中;其余的多次罢工都是针对公共部门、行业的雇员，包括公务员、教师、医生、警察等公务职员以及在航空、铁路、电力、通讯、银行、新闻等公共行业工作的职员;从导火线上看，大多改革措施都与削减工人的工资、养老金、节假日等福利待遇有关;从领导组织上看，工会(尤其是公共部门工会)在其中发挥了重要作用，成为每次罢工活动组织者和领导者;从影响后果上看，罢工活动带来的经济和社会损失惨重，表现在公共部门停运、社会秩序混乱等方面。
来自欧债危机的几点启示
自改革开放以来，中国社保制度建设已取得长足的进步，覆盖全民的社保体系正在形成。但是，养老金制度面临的隐患和问题同样也是不容忽视的：人口老龄化带来的财务可持续性冲击，历史债务造成的空账问题，养老金双轨制带来的社会公平性问题，养老基金实现保值增值的投资问题等等，都需要急待解决。来自欧洲国家主权债务危机中的社保改革教训是发人深省的，从中可得到以下几点启示。
福利水平要和经济发展阶段相适应。福利制度本质上是一种再分配手段，并不直接创造价值。因此，福利发展水平受制于经济发展水平和劳动生产率等因素。一旦福利支出水平超过经济可承受的范围，必然缺乏长期的可持续性，反而会拖累经济发展。欧洲国家历史上的教训说明：在经济繁荣时过度提高福利水平，待进入稳态之后则悔已晚矣，福利刚性造成改革步履维艰。
这次经济危机为中国社会保障制度的完善提供了很好的契机，实践证明扩大社会保障覆盖面、提高保障水平对于提升内需、转变经济增长方式、实现可持续发展具有重大意义。从待遇水平、养老金支出等指标来看，无疑中国的养老金制度与欧洲国家还存在着较大的差距，但在社保制度的发展中，也应考虑到一些潜在的盲目性扩张因素和倾向。虽然，中国经济总量已升至世界第二，但人均水平还较低，对福利水平的期望值不应过高，防止实施盲目的赶超战略。
制度碎片化后患无穷，双轨制急待破冰。碎片化社保制度造成福利攀比，慷慨的待遇水平必然增加社保支出，不公平的制度设计不仅无法实现减少贫困、促进再分配的目标，反而成为普通群众产生不满的根源。希腊的例子表明，养老金支出水平越高，居民不满意程度越高。其背后的原因就是碎片化制度导致待遇水平不公，产生福利攀比心理，彼此对现行养老金制度都不满意，这就是所谓的“不患寡，而患不均”。
目前，中国的养老金制度存在明显的“碎片化”特征。从覆盖人群上划分，存在着城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、“新农保”、城镇居民养老保险四个割裂的制度;从地区差别上来讲，各省市之间养老金制度不统一，地区之间存在着转移接续难题。这些都影响到了制度的公平性和公信力，目前尤为突出的是养老金双轨制问题。可以说，机关事业单位与企业单位之间的退休金待遇差已成为一个突出的社会矛盾，并影响养老金制度整体改革的顺利推进。来自希腊、法国等欧洲国家的教训说明，公共部门养老金制度的改革越拖越难，成本越来越高，最终成为引发社会矛盾的“火药桶”。 “十二五”规划纲要明确提出了推进机关事业养老保险制度改革的战略，可以说双轨制退休金制度改革已迫在眉睫。
应对人口老龄化，提高退休年龄势在必行。退休年龄是养老金制度运行中最为重要的参数之一，过去十几年里，提高退休年龄已成为各国社保改革的一个普遍做法。在债务危机的冲击下，2010年许多欧洲国家纷纷出台提高退休年龄的政策，例如希腊将男女职工退休年龄统一到65岁，西班牙将退休年龄从65岁提高到67岁，而法国也将领取全额养老金的退休年龄从65岁提高至67岁。目前，所有欧洲发达国家的退休年龄都达到了60岁以上，在英国、德国、西班牙、瑞典等大多数欧洲部分国家退休年龄为65岁，还有的国家为67岁，例如冰岛和挪威。
欧美发达国家提高退休年龄的经验对中国社保改革具有很强的参考意义。目前，中国基本养老保险的法定退休年龄是世界上比较低的国家之一，在企业单位，法定退休年龄男性为60岁，女性为50岁(女干部为55岁)，与逐年上升的预期寿命相比，均存在着较大的提升空间。而在实际运行中，职工的实际退休年龄则可能更低，广泛存在的提前退休现象和较短的社保缴费年限(最低为15年)都影响到了养老金缴费的收入来源，对制度长期的财务可持续性构成挑战。从长远看，提高退休年龄是社保制度参量式改革的大势所趋。
引入市场化因素，建立多层次的养老保障制度框架。养老保障制度是一个多支柱体系，除了强制性的国家养老保障外，由市场发起设立的自愿性养老金发挥着重要的补充作用。此次欧债危机给带来的一个重要启发是，在缓解“老龄化成本”的诸多途径中，不仅要强调降低政府的财政负担，还要充分发挥市场机制在老年收入保障中的积极作用。与许多其他欧洲国家相比，希腊养老金制度严重失衡，全部养老支出都靠国家养老金制度来维持，政府债务日益扩张。作为对比，美国的公共养老金替代率平均仅有40%左右，而私人养老金替代率则达到了30%，退休金收入真正实现了多元化，减少了公共养老金在债务风险因素。以2007年为例，美国私人养老金资产总额为10.3万亿美元，占当年13.8万亿美元GDP的73.9%，平均参与率达到50%左右。
目前，中国养老保障的第二支柱企业年金的发展水平十分落后，参保人数不足基本养老保险的5%，资产规模占GDP比重还不到1%。同时，针对机关事业单位的职业年金尚未起步，而作为第三支柱的商业个人养老金发展也较缓慢。总体上看，多层次的养老保障框架远没有建立起来，养老责任几乎完全集中在国家养老金制度之上，形成巨大的财政压力和支付风险。欧债危机昭示：推进企业年金计划和商业养老保险制度的发展，重视发挥市场养老机制作用，这是规避未来养老金支付风险的一个切实路径。
(作者为中国社会科学院世界社保研究中心秘书长)
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