不久前，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文透露，据估算，中国养老金“空账”规模大约为1.3万亿；2004年该数字为7400亿。
“和拉美国家相比，中国的制度并不成功。”郑秉文称，1.3万亿的“空账”是中国学习拉美制度不成功的表现之一。拉美养老保险制度改革以认购券的方式，较好地解决了养老保险制度转型成本问题，但中国一直未能解决该问题。
一位不愿具名的与会政府官员认为，不应该过分担心“空账”问题，中国不同于拉美的地方之一为，中国如果出现养老金赤字，将会由国家兜底，个人账户资金虽然被用于支付当期养老金，但这是有国家信用背书的，参保人不用担心今后权益受损的问题。
那么，情况是否真如此乐观呢……
□ 本刊编辑部策划组稿
中国人民大学一项研究表明，在新旧养老制度的转轨过程中，产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。
这笔巨大的债务使正朝公共财政目标努力的中国政府背负了沉重的负担，使“未富先老”的现实看起来距离“老有所养”的理想日益遥远。如何清算“历史欠账”，有关专家首次对债务和责权构成进行了详细分解，为偿还债务理清了思路。
巨额养老金债务哪里来
受全国社会保障基金理事会委托，中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李绍光教授率领该所研究人员承担了关于《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》的专题研究，其中第一部分，就是关于养老金缺口的精确测算。
课题组成员黄必红介绍，根据改革的实际情况，课题组采用了“分级测算法”，假定1997年改革之后在职职工的缴费不再用于偿还养老金隐性债务，在这种情况下，测算需要多少资金来支付现有退休人员的养老金和在职职工未来退休时已经积累而应得的那部分资金。
“测算结果是8万亿元人民币，这是从1997年到2033年期间政府需要支付的职工养老金费用总额。”刚过而立之年的黄必红是分报告的主持者。她强调，测算中的利率、工资水平和增长率、养老金增长率等主要参数来源于中国银行、国家统计局等官方机构公布的数字。
在此之前，包括世界银行在内的多家研究机构也曾对中国养老金债务进行过预测，由于计算方法和使用参数不统一，最终导致数额存在差异。
中国从80年代开始对城镇企业职工养老金制度进行改革，1997年国务院正式发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了全国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制，向社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险转变。社会统筹部分用于现有退休人员养老金资金来源，个人账户部分则为眼下投保的在职人员退休后的养老金作资金积累。
与世界上其他国家一样，在新旧制度的转变过程中，中国产生了巨大的债务缺口：在1997年前的现收现付制度下，老职工没有个人账户，但他们在旧制度下通过缴纳社会保障费（税）积累起来的养老金权利却仍然必须兑现，这样就形成了一个数额巨大的养老金隐性债务。改革之后这一债务被显形化了，人们通常将它视为体制转轨带来的成本。
收支缺口扩大 养老危机凸显
2000年以来，中国建立了社会保障基金。到2009年底，全国社保基金总额已经达到7765亿元。这个数字看上去不算小，但是无论与中国养老缺口相比，还是与其他国家养老金储备规模相比，差距都还十分巨大。
根据分析认为，在做实个人账户的前提下，从2032年起中国养老金债务开始下降。此时，1997年前退休的那一部分老人已经全部在90岁以上，在总人口中的比例已经很低；1997年前参加工作却在1997年后退休的那部分“中人”由于多年来的养老金个人账户积累，拥有使用自己养老金个人账户的权利，政府的负担将大大减轻。也就是说，如果养老保障制度能平稳推进，做实个人账户，30年后养老金缺口将得以填平。
但现实的情况是，在目前阶段，养老保险每年收不抵支，支付危机日益显现。全国社会保障基金理事会副理事长解学智称，中国目前每年的养老金压力主要发生在两方面，一是征缴的养老金收不低支，每年大约有四五百亿元，一直由中央财政在拨付；二是个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹。
由于政府部门一直没有明确如何支付转轨成本，在实际发放中，在职职工缴纳的社会统筹基金远远无法支撑当前退休职工的养老金支付，因此造成了在职职工个人账户上所积累的资金被大量挪用，给退休职工发放工资，个人账户“空账”运转现象严重。个人账户上没有资金的积累，当然也就无法用于市场投资，这不但影响了在职人员缴纳养老金的信心和动力，也损害了他们的利益。
另一方面，急剧增加的老年人口推动养老危机加速逼近。2000年的第五次全国人口普查显示，全国60岁以上的人口达1.3亿，65岁以上人口占人口总数的 7%，已经进入“老龄社会”。到2030年，中国人口结构将从现在的15个劳动力供养1个老人变为3.3个劳动力供养1个老人。中国老龄科学研究中心从事老龄公共政策的原野博士认为，西方国家进入老龄时期一般都花费一百年左右的时间，而中国从控制生育到进入老龄化只用了18年时间。“我们这个社会“未富先老”，所承担的养老责任越来越繁重。”他说。
随着老龄化社会程度的不断加深和在职劳动者的逐渐减少，老龄化高峰到来时必然带来养老金支付危机，目前仅依靠当期财政弥补的做法显然难以维继。
与此同时，债务缺口还带来覆盖面与企业负担之间的恶性循环。中国社会科学院社会政策研究中心分析，目前养老保险运行形成了一个悖论：参保人数越少，个人和企业承担的费用就越高；承担的费用越高，参保覆盖面就越难以扩大。事实的确如此，一方面企业拖欠缴费现象比比皆是，另一方面中国进入老龄化发展最迅速的时期，离退休人数年增长6.64%，但是自2000年以来，参保人数年平均增长只有4.04%。
2002年起，辽宁省开始尝试做实基本养老保险个人账户，吉林和黑龙江两省也紧随其后，为此，中央和地方政府相继注入资金以填补缺口。劳动和社会保障部有关负责人认为，东北三省做实个人账户的试点工作为在全国进一步完善基本养老保险制度积累了新的经验。
有资料表明，如果采取辽宁试点按8％做实个人账户，实行统帐分开管理的话，到2033年后养老金统筹将开始出现结余，制度步入良性运行轨道。但问题在于，做实个人账户需要中央和地方的巨额资金投入，看来下一步如何通过划拨国有资产解决“历史的欠账”，还有待破题。
养老金“空账”规模为何越来越大
要解决“空账”问题，最好的办法是尽早用国有资产来填补亏空。但如何保证这笔储备积累的基金不被贪污挪用。要是严加管制，这笔钱又变成了死钱。这就形成了今天“左右为难”的尴尬局面。
要说明的是，上述出现“空账”的“中国养老保险制度”，实际上指的是现行的城市职工基本养老保险制度，这项制度是以“社会统筹＋个人账户”为特点的。自从 20世纪90年代中后期中国的养老保险制度改革以来，因为当年收取的养老保险费(包括企业缴纳的和个人缴纳的)都用于支付当年退休人员的养老保险金还不够，还需要国家财政贴补，所以个人账户中实际上并没有如制度设计的那样真正存有资金，这样就形成了“空账”的问题。
“空账”的实质是国家对1992年以前已经退休的“老人”和1992年当时已经正式参加工作并且工龄“视同参保”的“中人”的社会保险欠账。
在计划经济时期，根据保险基金是对社会总产品“必要扣除”的理论，这部分“扣除”包含在企业利润中被国家全部拿走了。然而，政府拿走“必要扣除” 后，并没有形成一笔独立的保险基金，而是投入建设事业了。
到90年代养老保险制度改革时，新的制度安排成了“社会统筹＋个人账户”，于是，以1992年为“杠杠”，此前退休或工作了一段时间的，因为政府已经拿走了他们的“必要扣除”，所以不能再要他们缴费。另一方面，政府也没有把这笔钱补上，这样新制度就出现了亏空。但是，已经退休的老人的退休金是一定要发的，所以就把收上来的保险费统统用来满足当前所需，仍然不够，就由政府财政给补上。政府给补上的这笔钱，到现在每年至少也要1000多万。
“空账”日积月累，如今已经到了1.3万亿元人民币的规模。对于这个“亏空”，政府也想尽了办法。在世纪之交时，也曾想把个人账户做实。采取的措施是把个人账户的缴费占整个社会保险缴费的比例降低，从11%降到8%。这也就意味着企业缴费用于“社会统筹”，个人缴费用于“个人账户”，这在辽宁试点时实施了。但是，这又导致两个问题：一是这些钱都要由财政(包括中央财政和地方财政)来补上，投入太多，辽宁一省尚可，全国都要补上就麻烦了。二来这笔基金形成后，又将如何保值增值。
所以，当试点推到东三省时，做实个人账户的比例减为5%。及至推向全国时，再度减少为3%。正因为如此，做实的形势实在不容乐观，空账的规模也就越来越大。
要解决这个问题，最好的办法是尽早用国有资产来填补亏空。因为国有资产中本来就包括了当年的“必要扣除”。但这样做又有后患，除了保值增值的压力之外，还有管理上的难题，如何保证这笔储备积累的基金不被贪污挪用。要是严加管制，就像现在那样通上“高压线”，这笔钱又变成了死钱，放在银行里，享受着“负利率”。这就形成了今天“左右为难”的尴尬局面。
也有政府官员认为，不应该过分担心“空账”问题。中国如果出现养老金赤字，将会由国家兜底。这个说法有一定道理，但对“社会统筹＋个人账户”的“坚持”显然是一种讽刺。因为这实际上就是现收现付，个人账户恐怕将是一个“传说”。
(编辑组稿/燕云)
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