8月8日，台湾南部遭受莫拉克台风重创，一夕之间，山塌桥断，屋倒人亡。灾难发生后，大陆民众纷纷伸出援手，捐钱捐物，不到一个月善款就超过7亿人民币，成为全球最大额汇往台湾的赈灾款项。
事实上，改革开放三十年来，随着经济实力增强，民众越来越富足，中国的慈善事业有了飞跃式的发展。特别是在去年“5•12”汶川地震之后，中国大地上更是迸发出史无前例的慈善“大井喷”。截至今年4月30日，来自全国各地、各式各样的抗震救灾捐赠款物，总数达到了767.12亿元(其中捐赠资金约653亿元，物资折合约114亿元)，被公认创下“中国捐赠史的新纪录”。
然而，在为国人爱心“汹涌澎湃”感动的同时，我们更需要关注的是，我们的爱心有没有真正温暖到每一颗需要温暖的心？我们的善款到底如何运作才更加有效？
现状
八成地震捐款转入政府财政账户
南京一个名叫徐超的乞丐，把自己讨来的零钱兑换成百元大钞，塞进街头的募捐箱；上海一个外企白领从自己的工资卡上汇出1000元；北京一家报纸的总编辑取出10000元捐作特殊党费……
去年“5·12”汶川地震之后，类似这样来自全国各地、各式各样的抗震救灾捐赠款物，截至今年4月30日，总数达到了767.12亿元(其中捐赠资金约653亿元，物资折合约114亿元)，被公认创下“中国捐赠史的新纪录”。
在这个庞大的数目一天天累积的过程中，有些疑问被反复提及：这些钱物流向了哪里？
最近，清华大学公共管理学院的一支团队对这些问题进行了研究。根据他们为期半年的调研，这些来自公众个人或企业腰包的钱，极可能80%左右流入了政府的财政专户，变成了政府的“额外税收”，由政府部门统筹用于灾区。
这个数据，在这支团队的负责人邓国胜看来，很值得玩味。在不少西方国家，救灾时政府一般不接受民间捐赠，即使接受了，也会将钱交由民间组织去花。但在中国，事情显然不是这样。
在80%这个数字背后，这位清华大学公共管理学院NGO(非政府组织)研究所的副教授看到的，是一种不容乐观的现状。这是一个隐忧，虽然未必刺激公众神经，却关乎这个国家正在发生或正要发生的一场深刻的社会变革。
被政府垄断的民间资源
许多人愿意用“井喷”这个词，来形容去年那场大地震激发出的公众捐赠热潮。有数据显示，仅仅去年5~6月，在上海、北京和重庆这些城市的市民中，每10个人里就有9个为抗震救灾捐赠了款物。
这些钱也许是通过单位的工会捐出去的，或许是塞进了某个公益机构在路边设立的一只不起眼的捐款箱，或许是通过党组织的特殊党费交到了中央组织部，又或许是通过银行或者邮局汇进了某个公益组织的募捐账户……
这些钱在全国无数个账户之间流动，最后，有一半以上直接进入了政府的账户内。这其中包含了全国数千万党员捐赠的特殊党费、各地省级人民政府直接接受的捐赠、以及民政部设立的抗震救灾专户。
准确地说，在邓国胜及其同事的调研中，截至去年11月，全国捐赠的资金为652.5亿元，其中政府直接受捐约占58%，约379亿元。这笔钱，毫无悬念地，由政府部门来使用。
如果说这是“蛋糕”最大的一块，那么第二大块，则是流向各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会的捐款。这一部分占了约31%，约199亿元。
尽管根据国务院下达的文件，这笔钱原本可以由这些地方性公益组织自行安排使用，但是邓国胜团队在对全国7个省(市)进行的抽样调查中发现，这些捐款中的大多数，最后仍然交给政府部门去使用了。
这一比例究竟有多高，邓国胜的团队没有给出确切的数字。但在调研中，他们拿到的事实是：在这些省份，这些地方性公益组织募集到的捐款，除去不多的必须按照捐赠者意愿进行使用的定向资金外，非定向资金大多转入当地政府的财政专户。
事实是：有些省份，非定向资金必须要求转入政府财政账户。有些省份，这些组织可以对受捐资金留有一些使用权，不用全部转入政府的财政专户，但通常需要和地方政府一起到灾区开展援建项目。还有些省份，即使不用转入政府财政专户，但也仍然由政府统筹使用，然后从这些民间组织报账。
事实是：有些省份，就连这些公益组织募集来的定向资金，也都要强行转入政府财政账户，由政府按照捐赠人的意愿来使用。
事实是：在少数承担了灾区援建任务的省份，当地政府用于对口援建的资金中，竟然一半以上来自社会捐款，只有不到一半来自政府财政。还有些省份，这一比例甚至更高。
现在，这块全国救灾捐赠资金的大“蛋糕”只剩最小的一块，流向了中国红十字总会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会。流到它们盘子里的，只占整个救灾捐赠资金的约11%。在邓国胜团队绘制的表格里，只有这一块资金后面，注明的是“自行安排使用”。
但这是怎样的“自行安排使用”呢？
中国红十字总会、中华慈善总会这两家以往具有救灾募款垄断地位的“官办民间组织”，总共募集了约63亿元捐款。通常的方式是，两家机构将募集到的资金层层下拨到地方红十字会和地方慈善会。基层红十字会和慈善会往往执行能力弱，在有些地方，甚至只是县卫生局或民政局下属的一个科室。无论是为灾民建房、盖学校，还是盖医院，通常，资金最终还是流向了地方政府，地方政府成为项目的实际执行者。
这是一条逆向的资金流动。难怪“希望工程”创始人徐永光会感叹说，国际上通行的是政府购买NGO(非政府组织)的服务，比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍，但中国却正好相反，变成了NGO“购买”政府的服务。“中国公募基金会向社会募捐后，都是和政府合作做项目，在项目落实的时候，干活的都是公务员。”
尽管没有更确切的数字，但据邓国胜粗略估算，全国来自社会和民间的抗震救灾捐赠，最后流向政府、由政府来使用的，极可能在80%以上。至少，在他的团队调查的几个省份中，这个比例很高。#p#副标题#e#没钱花和愁花钱
某种程度上，邓国胜对此表示了理解。因为红十字会和慈善会这些组织让地方政府执行项目，便可以将成本转嫁给地方政府，同时也将风险转嫁给地方政府，对它们而言，“这不失为一个省心省力的好办法。”
然而，“这不是方向。”这位学者摇着头说。
在他看来，方向应当是“小政府，大社会”，是政府从垄断走向适度开放。为什么不把这些资金拿出来，委托外包给民间组织，从而激发社会的活力呢？
他相信，在公共服务的提供方面，政府有着自身的局限，“所以我们才要改革，在经济领域引入市场机制，在社会领域引入民间组织。”
“一个社会有一群能够自我管理自我运作的民间组织，这是公民社会的重要内容。”邓国胜说。
他认准的大方向是，这个国家在实现“经济开放”之后，如今到了该走向“社会开放”的时候了。
“5·12”地震之后出现的景象曾一度令他感到“很激动”。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更达到300万人左右。许多人认为，中国的志愿者及民间组织以前所未有的态势登场，是这个国家“民间力量的第一次集体亮相”。
乐观者相信，“2008年是中国公民社会元年”。更有研究机构高调宣布，中国已经进入公民社会。
不过邓国胜审慎地表示并不认同，因为事情似乎还不那么令人乐观。
自去年8~9月份始，曾活跃在灾区的志愿者和民间组织“潮水般”地退却了。在调研中，邓国胜的团队了解到的数据是，截至今年4月，坚守在灾区的民间组织估计已经不足50家，志愿者不到5万人。
“缺乏资源和资金的支持，难以为继，这是非常重要的一个原因。”邓国胜说。
这场地震，“就像是放大镜”，将长久以来存在的弊病集中显现。一直以来，国内草根NGO几乎无法获取本土资源的支持，它们的资金大多来自国外。地震之后，看到民间爆发出惊人的捐款热情，从事NGO事业近20年的徐永光原本以为，“这一次中国本土NGO一定能获取本土资源支持”，但事后发现，情况并没有明显改观。
来自民间的捐赠最终大多数流向了政府，流向本土NGO的，少之又少。一个项目能获得三五百万元的资助，已经“非常可观”；能获得一二十万元资金，也“已经不错了”。
所以也就不难理解，人们会听到这样两种截然不同的忧虑：
一个名叫刘猛的草根NGO负责人忧虑自己快没钱了。他用自己的数十万元积蓄维持一个团队的开支，一度陷入困境，几乎吃了上顿没下顿，以至于他的妻子不得不从国外赶回来给他送钱。这个名叫“全国心理援助联盟”的组织，在都江堰市的板房区内为灾民做心理援助，最多时有200多个志愿者，最后只剩下少数人苦苦支撑。
而民政部社会福利与慈善事业促进司的一位官员则在灾后忧虑说，现在几百亿元的捐款是悬在中国政府头上的“堰塞湖”。甚至有的机构，平均一个工作人员“摊到”好几个亿的捐款，该怎么花？
无法确切知道，地震灾区究竟有多少草根NGO像刘猛那样靠自筹经费、自掏腰包在维持。据在灾区调研的学者们说，“不在少数”。甚至，四川省社会科学院研究员郭虹认为，志愿者和NGO大量从灾区撤走的最主要原因，就是缺乏资金支持。
“中国公民社会的道路还很漫长”
80%以上的社会捐赠资金最终流向政府，这样的事实意味着什么，看起来公众对此并不像邓国胜那样感到焦虑。
今年5月，邓国胜团队与一家市场监测机构联合进行了抽样调查，结果发现，在2000多个有效样本中，60.8%的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7%的人认为不应该，还有29.1%人表示无所谓。
学者们承认，“弱小，是中国民间组织共同的特征”。美国一家名叫联合之路的慈善机构2007年一年就能筹到40亿美元，而中国超过1300家基金会同一年只募到约6亿美元。
学者们也承认，中国的民间组织执行能力常常还不够强。他们还承认，这些民间组织大多在财务公开、信息透明方面做得不够正规和完善。而间或曝出的丑闻也令它们的公信力大打折扣。
但在邓国胜看来，“不能因为目前没有能力，就不给你机会。有时候虽然政府能比它们做得更好，但这不是方向。”
否则，政府的大包大揽，将让这些民间组织的发展陷入恶性循环。“因为你弱，就不给你机会；不给你机会，你只会更弱。”邓国胜说。
邓国胜团队的调研成果，于8月12日在北京开幕的“社会组织5·12行动论坛暨公益项目交流展示会”上发布。与这一成果一起亮相的，是其他数位学者围绕民间组织参与救灾展开的多项调查。
在中国民间力量“集体亮相”一年多之后，由中国扶贫基金会、中国红十字基金会等21家基金会和NGO联合发起的这一大型论坛，将对中国NGO参与地震救灾的行动和机制进行总结、反思与展望。
邓国胜已经不再像一年多前那般乐观。坐在办公室里，这位瘦瘦的学者感叹说：“中国公民社会的道路还很漫长。”#p#副标题#e#
观点
善款流向政府，无奈的选择
政府主导的慈善事业，最后使得地震捐赠款的分配使用出现了一个巨大的落差：官方和民间都在为钱发愁，但前者愁的是“钱怎么花”，而后者愁的是“钱不够花”。
民政部：钱交给政府，政府压力也很大
对于慈善事业的运作模式，“希望工程”创始人徐永光会说，国际上通行的是政府购买NGO(非政府组织)的服务，比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍，但中国却正好相反，变成了NGO“购买”政府的服务。“中国公募基金会向社会募捐后，都是和政府合作做项目，在项目落实的时候，干活的都是公务员。”
不久前民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀对媒体表示，公众把资金捐给慈善组织，但最后还是由政府来执行项目，这是个很现实的体制问题。王振耀坦言，目前没有统计有多少捐赠资金是由政府支配的。他认为，为什么捐款最后还由政府来支配？现实是“一些NGO公信度不高，回馈不明确，导致公众不愿意将钱交给NGO使用”。但是，交给政府，政府压力也很大，因为“体制上有尴尬”。“这些捐款都要纳入国库，使用国库就需要预算。(由于一些地区没有捐赠使用预算)，就要重新补预算，调(捐款)出来会很难”。这套体制使得使用资金的时间相对比较长。
发展民间组织，多年呼吁总无效
在国外，慈善事业主要是由无所不在的NGO来操办的。但在中国现阶段，主要的慈善机构如红十字会、中华慈善总会等，都很难说是真正意义上的完全独立的民间机构。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者更达到300万人左右。许多人认为，中国的志愿者及民间组织以前所未有的态势登场，是这个国家“民间力量的第一次集体亮相”。而就是这样的“第一次”，面对着民间组织不断萎缩，资源及资金全面向政府转移的事实，似乎无人高兴得起来。
另一方面，中国民办公益组织的注册登记，又是难乎其难。目前为数不多的草根公益组织，相当多的是工商注册登记，像廖晓义女士的地球村，其每年仍要像营利性企业一样交税。而获得社团登记的，像梁启超后人梁从诫先生的自然之友，也是挂靠在了另一家官办协会下，才得以留存。而在弹丸之地香港，豁免缴税的慈善团体就达到了981家，而美国，更是多达100多万家慈善机构。如此境遇，迫使中国慈善事业的脚步迈得异常沉重。
民间慈善组织亟待合法化、规范化
目前，中国民间慈善组织处境尴尬。
有网友讲述，在地震发生初期，全国各地的社会捐赠资金和物质蜂拥而至，四川省红十字会的全职工作人员数量非常有限，无法及时、有效地处理社会捐赠的款物。而民间组织面临的处境是：有的捐赠者给某个民间组织汇款，结果银行的工作人员提醒捐赠者不要上当受骗；有的民间组织收到银行汇款，由于汇款注明是救灾捐赠款，结果银行不让提取。
尽快将民间慈善组织合法化并纳入可控的规范管理，提高其运作机制透明度和社会信誉度，是社会发展的一种必须，越早越好。
民间慈善难有“合法执照”，有人认为应该归咎于国家相关法规的不完善。但事实上，立法的滞后只是原因之一，更重要的因素在于，相关部门的公益责任心淡漠———1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》中明确规定，社会团体要想在民政局注册，必须要有业务主管单位。因而在实际操作中，义工组织要想注册，必须先找到业务主管单位，但很多单位又不愿意为社会性的慈善组织承担“监管”责任，造成民间慈善组织多难以注册。显然，如果有政府部门愿意主动承担一定的公益责任，即便是法律规范具有一定的“缺陷”，至少将大部分民间慈善力量纳入健康的正轨是完全可能的。
透明度：慈善捐款的瓶颈
很多网民表示，无论是政府还是慈善机构，都存在缺乏透明度，公信力不足的问题。
一位网友的博客上记载着在灾后重建过程中出现的这样一个现象：因为担心善款未能公开透明地到达灾区灾民手里，包括公众人物在内的一部分人选择了一种争议颇大的方式去帮助四川地震灾区——灾后重建时，他们亲赴灾区现场，亲手将钱送到灾民的手上，自己出钱自己找人设计施工，看着灾区人民把家园和学校重新盖起来，把每一分钱都落在灾民手里。他们表示这么做原因是“根据以往的经验，有些善款的确没有用到该用的地方”。
当然，不可能每个人都把自己的捐款‘押送’到灾民手里，这就需要我们的社会制度进行一定的改革，让捐款人去掉担忧。
公开、透明应是慈善机构运作的最基本原则。但是，由于历史原因，我国主流慈善机构都由行政主导，官本位色彩浓厚，根本没有向大家公开花钱“隐私”的习惯。比如，在这次赈灾中，政府和有关机构只是发布了若干接受捐赠款物的信息，还没有详细发布有关捐赠款物的去向、开支明细等相关资讯。而后者，恰恰是捐赠单位、捐赠人最渴望了解的内容。
说到底，公众的疑虑能否打消，关键在慈善机构的公信力如何，能否被广大人民所信任。而要提高公信力，就需要加强慈善机构建设，使之真正成为“透明的玻璃口袋”，保证救灾款不被挪用，不被贪污，公开透明，有效使用。#p#副标题#e#
它山之石
台湾是如何运作慈善捐款的
台湾地震捐款：民间机构是主导
四川地震发生后，台湾民众踊跃捐款。岛内善款主要通过三个管道来交付：台湾红十字会、慈济和陆委会。其中，红十字会是具半官方背景的民间机构，慈济则是纯粹的民间组织，而陆委会成为官方的善款入口。据不完全统计，截至去年底为止，台湾各界人士透过海陆两会、红十字会、宗教团体、企业集团等管道，赈济四川大地震的善款累计约达57亿元新台币。
当时，还有6天就要下台的民进党扁政府当即做出承诺，表示要募集20亿元新台币的援助。募集善款的任务落在陆委会身上，该会开设了“中国大陆四川震灾捐款专户”，最后一共募集12亿多新台币。而来自非官方机构筹集的善款占了绝大多数。其中，台湾红十字会募到约16亿新台币元，慈济面向全球一共募集到5亿人民币（约等于25亿元新台币）的善款。
“苛刻”的民众监督善款落到实处
如同当年质疑“9•21”大地震时的善款管理一样，台湾民众在此次捐款的同时，不断“敲打”台湾政府和各大慈善团体，要将善款落实到四川灾区。1999年9月21日，台湾发生里氏7.6级的世纪大地震。台湾社会各界于灾后纷纷慷慨解囊，捐款纾难，但也普遍质疑政府对于善款使用的公正性。该次地震最终成为台湾政府与民间慈善组织的一次大洗礼，尤其是善款管理经历了一个从混乱到有序的曲折过程。直到政府成立“财团法人9•21震灾重建基金会”，以基金会形式运作官方所募资金，争议才告一段落。
这一次，高达57亿新台币的善款捐往对岸后，最终流向灾区的哪个地方？是否被合理运用？这些都成为台湾媒体和民众最关心的问题。正是在他们的关注和敦促下，“台湾经验”经由以上三个渠道——分别代表官方、半官方和民间的力量，透过每一分钱、每一个人，一点点流进大陆。而三种不同形态的“慈善”，恰好互为映衬，成为在慈善事业方面后发达地区的参照。
陆委会：谨慎也被骂
2008年7月，台湾“陆委会”副主委刘德勋对大陆媒体说，大陆方面只是给出两个窗口——红十字总会和中华慈善总会，“我们能做的只有转账而已”。希望大陆能提供具体项目，再把善款汇出。但陆委会的谨慎引来非议。当年9月4日，岛内媒体批评台湾政府政治作祟，迟迟不将善款送达对岸，在台湾引起很大反响，令马政府感受到来自民间的压力越来越大。
其后，陆委会遂将募得的约12亿元新台币由海基会转赠海协会，并指定用于“小区重建”及“校园重建”项目。但争议却没有结束，台湾民众更不满意官方最后选择了将捐款“一赠了之”的处理方式。“把钱一次性由海协会转交给灾区，台湾监管得到吗？怎么知道善款是不是被合理运用？”陆委会夹在中间，“里外不是人”。面对舆论质疑，刘德勋认为，大陆方面已经形成一定的监管体系，他们充分尊重对方。据了解，海协会向大陆建设部建议，对海基会转赠的款项要特别认真对待，确保来自台湾的钱能用到实处。
慈善机构能够独立运作
作为有半官方背景的机构，台湾红十字会的做法既不同于官方的陆委会、海基会，也不同于纯民间的慈济。它同样要把善款先交由大陆红十字会转拨至地方，再进入建设规划，但两岸红十字组织特别签订了援建项目合约、协议书。大陆红十字会根据合约，要将援建工程的进度、财务状况，定期向台湾红十字会通报。而15.5亿元新台币的善款也不是一次性转交大陆红十字会，而是分成四期，严格按援建进度转赠。
慈济作为台湾乃至世界知名的NGO，其资源调度和动员能力一向令人惊叹。此次赈济汶川特大地震，除在全球募集到5亿多人民币、超过其他各方捐款数额外，慈济启动了“安心、安身、安生”的赈灾计划，善款也均匀运用在这三个阶段。而在赈灾及灾区重建的过程中，慈济几乎全程不假手他人，尽可能在自己主导下完成。
面对灾后重建，即援建学校、为灾民重建屋舍。在这些援建项目上，慈济一向都严格奉行“自己动手、丰衣足食”的理念，不似红十字会向外聘请机构的外包模式。一年来，慈济的专业工程师营建志工团队坚守工地，进行工程质量监督。在慈济的网站上，几乎每一笔善款的运用都会公示，甚至细致到发放了多少条毛毯、多少个环保碗筷、多少人受益，整个善款流向接受所有捐赠人的监督。最难得的是，台湾红十字会等NGO没有收取任何的“捐款管理费”，行政费用也尽量控制到最低，令“9•21”的良好传统得到延续。
评论
地震捐款变财政增收是对慈善的伤害
在一个慈善文化并不发达的社会里，普通的捐赠人也许只在乎那种用实际行动表达情义的慈善感觉，最多会想一下自己捐的钱会不会被别人贪污挪用，却很少会去思考这样一个问题：谁会来具体使用这笔钱，将我对同胞的爱转化为实际的帮助？因此，“八成地震捐款转入政府财政”这样的消息，远远不如“几成捐款被谁谁谁贪污挪用”之类新闻，来得令人震惊和愤怒。
殊不知，被政府垄断的民间资源越多，民间社会的发展就会越慢，而缺乏强大公民社会的制约，腐败不但将会如影随形，资金使用效率也不可能高到哪里去。诚如民政部某官员所言，几百亿元的捐款是悬在中国政府头上的“堰塞湖”。甚至有的机构，平均一个工作人员“摊到”好几个亿的捐款，该怎么花？当“该怎么花掉巨额捐款”成为问题，怎么可能不留下腐败的漏洞，又怎么可能有真正高效率的善款使用？
汶川大地震之后，踊跃赶往灾区的无数志愿者，是2008年感动中国的最靓丽风景线。由于缺乏资源和资金的支持，他们很多都不得不选择离开，否则根本难以为继。被寄予厚望的“中国公民社会元年”、“中国志愿者元年”就这样如昙花般夭折。一边是政府机构钱多得发愁，一边却是民间组织无以为继，政府对慈善资源的高度垄断，严重压制了民间组织成长的空间，满腔的公益激情和责任意识，在现实中却根本找不到一掊可以扎根的土壤。
谁都知道，公民自发的慈善捐款，与纳税人的依法纳税，完全不是一回事。可是，政府对善款的垄断使用，却让两者在本质上趋同，反正都是交给政府，只不过一个是法律强制，一个则是个人自愿或者变相强制。本是带有浓厚感情色彩的爱的奉献，却从奉献的那一刻起，就变味为毫无感情色彩的财政增收。既然捐赠也同纳税一般只是“应尽义务”，或者最多只是“帮助政府”，公众的捐赠热情怎么可能成为具有坚强生命力的慈善文化？
政府的局限性决定了它不可能在所有的领域都长袖善舞：既要政府的归政府、市场的归市场，也要政府的归政府、社会的归社会——社会开放与经济开放同等重要。“一个社会有一群能够自我管理自我运作的民间组织，这是公民社会的重要内容”，诚哉斯言！有很多事情是政府做不了的，还有很多事情是政府做不好的，政府包办一切不仅会窒息民间组织的成长，也会让整个社会失去活力与多元。一个开放的社会才会有无量的前途，社会的开放正是当下中国亟待破解的命题。
结语
面对大灾大难，我们这个国家已经不缺善心人的热情，但对于慈善事业，我们还非常缺乏正确及有效的展现方式。既然在政府财政救助之外，慈善事业的作用已经越来越大，那么我们就必须回归慈善的本源，让真正的民间机构来主导。如果政策上的紧箍咒始终不放松，民间力量将很难撑起慈善这项公益事业。
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