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为何党政领导干部“亦官亦商”现象屡禁不止?

renwu 2010-12-10 18:11:04 (文/李松 编辑/燕云) 总第078期 放大 缩小

郑州市中原区须水镇西岗村一处名为“西湖秋韵”的经济适用房小区,被河南天荣置业有限公司新建起多栋连体别墅和复式结构的“楼中楼”住宅楼。7月12日晚,郑州市政府公布了这起事件的调查结果和处罚决定。但在处罚决定中,板子全打在开发商身上,而对事件负有直接监管责任的郑州市规划局、国土局、房管局和建委等政府部门相关责任人,并没作出任何说明。

 更让公众无法接受的是,随着媒体调查的深入,还发现开发商背景复杂,有多名党政干部的亲属是股东,涉及市政府、国土局和公安局等多个权力部门。虽然中央明令禁止领导干部经商兼任老板,但在国企产权交易,社保基金管理,土地流转,煤矿、房地产等资源性产品开发以及金融运营领域,不难看到一些党政领导干部神秘的身影。

有关专家认为,市场经济必须建立在公正、公平和透明的游戏规则上;“如果法律不对权力介入市场的边界和路径进行清晰的划定,必然会使一些领导干部在腐败的泥潭中越陷越深,更为严重的是,会破坏公平竞争的市场秩序,进而损害整个社会的财富伦理。”

商场晃动重重“官影”

近年来,党政领导干部“亦官亦商”现象逐渐增多,而且多数是因其他案发,才“拔出萝卜带出泥”地被揭开深层内幕——

6月2日,山东泰安市岱岳区建设局原局长周广玉,因贪污、受贿、挪用公款、滥用职权等多项罪名,被法院一审判处无期徒刑。经查,周广玉个人资产上千万元,拥有18家公司,涉及房地产开发、典当、担保、制药等行业。直到周广玉其他案发,其经商之事才引起社会关注。

 此前的4月25日,湖南省新开铺劳教所原所长兼湖南开关厂原厂长彭策新受审,长沙星城地区检察院指控其涉嫌受贿。经查,彭策新一边担任政府官员,一边经商,并利用职务之便,在基建业务安排、工程款拨付等方面为他人谋利益,收受贿赂达人民币217.47万元。

像这样“亦官亦商”的,还有广西北流市审计局原局长兼个人公司老板苏志天;上海市普陀区长征镇原党委书记和新长征集团原党委书记、董事长王妙兴;河南镇平县政协原副主席、镇平县贾宋食品系列集团股份有限公司总经理吴天喜,等等。

由于中央明令禁止,因此党政领导干部经商都比较隐蔽,他们暗地或参股或兼职,或以配偶、子女名义注册经营,自己则在幕后操纵当老板,经营范围涉及餐饮业、矿业、娱乐业、修理业、农林渔业等各个行业。

但让人不解的是,近年来有些领导干部经商逐渐呈公开化趋势,并以政府行为的方式出现。比如有的企业上交利税多了,地方政府又拿“官帽”送给企业老板;有些地方财政对某个企业有很强的依赖性,就干脆派个党政领导干部兼任总经理或董事长。

“这些人既是党政领导干部,又是企业老板,有两个地方办公,有两套可供调用的人马,或明或暗地有两种报酬。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授指出,“这是一种很令人担忧的现象,有关部门应认识到这种权力入股市场的严重性。”

公平竞争遭遇挑战

“市场经济要保障每一个投资者都有平等的竞争地位,并为每一个投资者提供发展的平等机会。”李成言教授认为,“在市场经济中,政府的角色是制定和执行交易规则、维护市场秩序。如果党政领导干部经商,必然会凭着权力影响政府的决策,以谋求政府在资源配置上对自己倾斜。”

目前商业上的一些霸王条款、垄断和变相垄断市场,以及公民在接受政府公共服务时,被迫购买某些指定产品等,有迹象显示均与“官商一体”存在密切关联。

“放任党政领导干部经商,会催生以官养商、以商洗钱的腐败现象。”南开大学博士生导师齐善鸿教授表示,“尤其要注意,有些党政领导干部以家人名义办企业,他们不但有可能暗中操纵,化公权为私用为自己赚钱,也有可能通过企业为自己其他不合法收入洗钱。”

不久前,浙江金华一把大火,烧出东阳市公安局长俞流江拥有价值400万的别墅。官方回应称,买别墅的钱是其妻企业经营所得。由于俞流江具有特殊的身份,这样的解释无法打消公众心中的各种疑团。

领导干部经商还极其容易形成“官商利益共同体”,导致在中央某些决策的执行上大打折扣。比如这些年,不少投资入股矿山的领导干部,就暗里抵制、干扰对违法矿山的查处。

对此,中国社会科学院研究员尹韵公表示“在市场经济中,作为公共服务和秩序维护者的党政领导干部,应恪守自己的职责,谨守法律授予的权力边界,遵守权力伦理的市场行为,这是现代民主政治的基本理念。”

“法不责众”下的常态

早在1984年,中共中央、国务院就下发了《关于严禁党政机关和党政干部经商办企业的决定》,强调“坚持政企职责分开、官商分离”的原则。

近年来,出台的类似文件或相关法规都有,为何党政领导干部“亦官亦商”现象屡禁不止?专家认为,除了利益驱动外,制度缺乏稳定性、法规相互抵触、监督不到位、惩戒乏力等弊端,导致领导干部经商成为“法不责众”下的一种常态。

“在制度方面,无非是领导干部经商泛滥时,才下一些猛药,对这些规定的执行缺乏稳定性。”李成言教授认为,“尽管近年来中央和地方制定了大量禁止公务员经商、兼职的规则,但多数内容重叠,甚至有些前后矛盾,并没有真正发挥约束领导干部行为模式的作用。”

据了解,在禁止领导干部及其亲属经商方面的规定,有不少含糊的地方。比如对领导干部的级别,有时规定厅局级以上领导干部的亲属不能这么做,有时又规定县处级。同时,对亲属的范围,也没有清晰的界定,即使界定也非常窄,仅指直系亲属和配偶。

“领导干部经商不能得到有效控制,也与政出多门有关。”尹韵公研究员指出,“为了发展市场经济和民营经济,一些地方政府纷纷制定与中央相关政策相‘变通’的政策。在禁止还是允许党政领导干部经商或兼职问题上,中央与地方政策缺乏一贯性,使公众无所适从。”

另外,领导干部经商违法成本太低,也是屡禁不止的重要原因。在现实中,党政领导干部即使经商,只要没查出有贪污受贿、以权谋私等问题,一般也只是批评教育、促其改正。对其所获利益的处理,因为缺乏明确的政策依据,往往只好“既往不咎”。

国家行政学院法学教研部应松年教授认为:“领导干部经商的原因很多,其中,根本原因是缺乏发现和曝光领导干部经商行为的机制。同时,还与政府职能转变尚未完全到位,纪检机关与税务部门、工商部门协调配合不够,领导干部考核制度不健全等有关。”

“对领导干部是否经商,没有健全的核查机制,对那些弄虚作假、隐瞒不报的人,还缺乏有威慑力的惩罚措施。”齐善鸿教授认为,在这样的情况下,很多规定就形同虚设,以致在“潜规则”下,形成法不责众的难堪局面。

理顺官商“走动规则”

在专家看来,从政者“下海”必须符合规定,同样,商人当官也要有明确的规范。基本规则是,官就是官,商就是商,二者不可兼得。

“对领导干部及其亲属经商情况,开展一次拉网式排查,对有腐败行为的坚决查处,对有经商行为尚未严重腐败的,在进行纪律处分的同时,应要求离开官位,或限期剥离商人身份。如果企业主想从政,就应与过去的企业彻底‘切割’,并将财产及公司情况登记备案。”尹韵公表示。

“应当将规范党政领导干部经商上升到法律层面,对在职和离职领导干部经商,分别作出禁止性和限制性规定,同时明确规定领导干部违反规定经商应承担的法律责任。”北京市中盛律师事务所杜立元律师建议,“还应当推行领导干部财产申报制度,建立严格的核查和惩处机制。对需申报而不如实申报的,应给予党纪政纪处分;涉嫌犯罪的,须追究刑事责任。对于其所获非法利益,应按有关规定予以收缴。”

据了解,在很多发达国家,法律并不禁止公务员辞职或退休后经商办企业,但对此却规定了相应例外和相应限制性措施。比如日本《国家公务员法》第一百零三条第一款规定:“职员不得兼任商业、工业、金融业等以营利为目的的私营企业和其他团体的负责人、顾问或评议员,也不得自办营利性企业。”第二款规定:“职员离职后两年内,不得在营利性企业中应允或担任与国家机关有密切关系的职务。”瑞士《联邦公务员法》规定,公务员不得兼营副业与工商业,其家属也不得开办餐馆、咖啡馆等。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这使得舆论一向呼吁的对党政领导干部的问责,开始有了真正可操作的规定与实施办法。

多位受访专家认为,在目前情况下,对领导干部经商监管不力的单位或系统,可对应多项问责条款,对单位或系统“一把手”进行严厉问责。在加强内部监督的同时,应进一步拓宽对领导干部的监督渠道,诸如健全税务制度、充分发挥各种媒体的监督作用、重视群众举报等。

“由于领导干部假借亲属名义办企业现象比较普遍,应特别监督好领导干部家属的从业情况。重点则是那些在审批、监管岗位上工作的领导干部家属。”李成言教授表示,“要进一步强化领导干部家属的从业申报制度,对于申报的内容,必须有人反复认真甄别、核准,在必要时,及时对当事人加以提醒,责令纠正,直至作出严肃处理。”

专家还建议,在土地、金融证券监管部门和规划等风险高的部门工作的领导干部,对其配偶子女的从业范围,应有明确“禁区”,比如禁止进入证券金融行业,禁止从事房地产开发、工程建设等。

 

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